一、争议的背景

企业破产时，职工债权享有优先清偿地位。因为职工以工资收入为主要生活来源，就职单位破产后，职工及其家人的生活往往会受到直接影响，出于保障人权、维护社会经济秩序等方面的考虑，各国破产法均遵循这一共识，例如《日本民法典》第306条规定：“受雇人报酬属于享有先取特权的优先债权。”2006年，联合国贸易法委员会颁布的《破产法立法指南》指出，将职工工资作为优先权与对工人的保护是一致的，同时也符合国际劳工保护条约[1]。

我国的破产法同样以优先保护职工债权为原则，《企业破产法》第一百一十三条明确规定职工债权作为破产财产分配的第一顺序优先清偿,特定情况下甚至优先于担保等特定财产清偿：《企业破产法》第一百三十二条规定：“第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”

由于职工债权清偿的绝对优先性，债权人申报时，倾向于将涉及劳动人员的债权均申报为职工债权。最高人民法院2018年印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第27条，明确：“由第三方垫付的职工债权，原则上按照垫付的职工债权性质进行清偿，”给企业主体申报职工债权提供了依据。很多第三方企业依据纪要，将垫付给破产人的相关费用均申报为职工债权。在破产清算程序中，由于债务人资不抵债，普通债权的清偿率相对较低甚至为零，债权性质是职工还是普通，不仅仅是受偿顺序先后问题，更可能是有无清偿可能的问题。因此，在管理人认为不成立职工债权时，极易引发争议。此类争议中，债权人与管理人的主要争议焦点并非债权的金额，而是债权的性质。管理人判断债权性质属于职工债权还是普通债权，主要依据劳动人员是否具有破产企业职工身份。

二、企业职工身份的认定

享有职工债权的前提，是具有破产企业职工身份或为破产企业垫付职工债权。当前我国企业存在多种用工模式，整体可分为劳动关系和非劳动关系两大类。破产法认定的职工身份，应基于劳动关系而产生。劳动关系的确认并不仅来自签订有劳动合同，通过职工的工作内容、性质、工资发放等情况的综合判断后，发现存在事实劳动关系，也能够认定为职工身份。

非劳动关系，因劳动者不具备职工身份，其债权性质不认为成立职工债权。非劳动关系的用工模式常见有劳务派遣、承揽合同等，国企中还有一类特殊模式：事业编制职工的派调，派调关系产生于特殊的历史时期，是中国在向市场经济体制转型过程中，事业单位为分流职工，鼓励职工走向市场的一种特殊方式。即由上级单位将人员派驻到下属企业提供劳动，由下属企业负责人员日常管理，人事关系仍由上级单位统一管理的模式。派调人员与下属企业并不具备人身隶属性特征，身份亦为事业编制。事业单位下属企业接收派调职工，更多基于上级指令。很多国有企业长期为退休职工发放统筹外工资，尽管该职工早就不为该企业提供劳动，正是这种特殊历史背景下，国企“非市场化”的结果。就派调职工债权性质的认定，关乎派调职工、上级单位、破产企业职工等的多方利益。

此类劳动者从外观上看，与企业存在事实劳动关系的劳动者非常相似，例如派调职工的工作内容同样由破产企业安排，也为全日制用工，接受破产企业管理并自破产企业领取报酬等，所以管理人在审核债权性质时，比较难以做出判断，如认为不属于职工债权，审核的结果也难以得到劳动者的理解。

三、派调关系债权确认之诉的典型案例

某国有企业于2020年9月被法院裁定破产清算，同月指定管理人。根据该企业职工花名册记载，债务人有45名事业编制职工，全部由上级单位派调而来，根据上级单位的《派调职工管理办法》的要求，派调职工的工资由接收企业按月发放；保险方面由于债务人不具有中央国家机关养老保险管理中心（以下简称央保）开户资格，只能由所属事业单位开立并支付。双方实际执行过程中，由债务人定期汇总支付给上级单位，上级单位统一缴纳至央保账户，但并未签订书面合同。

就央保而言，事业编职工的身份是明确和唯一的，而在上级单位和债务人、管理人以及涉及职工的认知中，对派调职工的身份存在争议。

债务人因长期亏损，至2014年起，未再向上级单位支付案涉职工的保险金，但双方每年通过对账单确认欠款金额，债务人同意后续就保险金进行支付。进入破产程序后，上级单位依据对账单，以第三方垫付为由，将案涉职工尚未缴纳的保险金向管理人申报职工债权。管理人审核后，认为按照《院本部派、调职工到企业工作管理办法》，派调职工到债务人处后，其人事档案、行政关系、保险、住房公积金仍保留在上级单位，部分职工的退养协议书也显示原单位办理内退等情况，部分派调职工由上级单位派调到其他下属企业任职，债务人对事业编制员工始终不具有实质管理权利，案涉职工与企业无劳动关系，认定债权性质为普通债权并进行了书面回复。

后上级单位接到管理人回复后，15日内向法院提起债权确认之诉，2021年12月，法院判决认为职工与破产企业不具有劳动关系，派调单位与债务人间就派调人员的用工费用达成一致，其债权性质应为普通债权。

就此类派调员工的身份问题，（2018）苏12民终1834号等案件中，法院也认为其身份隶属于派出的事业单位，不具有接受派调企业职工身份。

四、派调职工的保险费不认定为职工债权是否影响相关职工利益

破产法对职工债权的优先清偿，基于破产程序的特殊性，几乎是职工权益的最后保障。就本案涉及的情形，债务人破产后，所属事业单位会继续安排这些派调职工到其他下属企业就职，由所属单位支付保险，仍可享受到央保的充分保障，其权益并未受到实质影响。如再参加破产企业的职工债权分配，在债务人财产不足以清偿职工债权时，将导致企业职工可供清偿分配的财产减少，分走最后一杯羹。即使债务人财产足以清偿全部职工债权，优先清偿也将造成其他债权人受偿金额受损的结果，不符合企业破产法关于公平清理债权债务的相关规定。且如果管理人将派调职工的身份认定为派调企业职工，如其所属事业单位据此认为职工与自己无隶属关系，且已得到补偿金等，不再为其缴纳保险或承担安置责任，可能损害派调职工的权益，影响社会秩序稳定。因此，派调职工的保险费不认定为职工债权不仅保护债务人职工及债权人的权益，也保护了派调职工的权益。

五、国企对派调到企业职工的保险处理及风险防控

事业单位改革人员，分流安置，是事业单位优化调整人员结构，使人员各尽其才，各得其所的重要途径。通过派调方式，分流人员到企业，也是分流安置的一个方式。企业作为市场主体，在运营过程中存在各类风险，有些职工的派调时间长达几年甚至几十年，接受派调企业出现无法承担分流派调职工的费用，不能按约支付相关费用的风险较高。双方应就人员使用的费用承担问题进行明确约定，派出单位有权依据合同约定定期清收相关款项。在派出职工时，可考虑与职工协商，以其一次性发给安置费等方式，给予职工退编的路径。

企业破产程序，是一个通过司法途径“一揽子”清理债权债务的过程。事业编制派调人员的身份认定，是一个产生于特定社会背景下的历史性问题，需要管理人理解充分了解各方痛点及案件涉众特色，尽力平衡各方利益，妥善解决相关问题，实现案件合法性与正当性的统一。

[1] 王欣新杨涛破产企业职工债权保障制度研究——改革社会成本的包容与分担，载《法治研究》2013年底1期。

作者：何海燕；指导律师：杨光