土地使用权抵押在融资场景下通常被认为一种安全性较高的担保方式，法律法规不仅对抵押权的实现予以了充分保障，即便在抵押物灭失的极端情形，债权人也有充分的救济手段。根据《民法典》第三百九十条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第四十二条规定，担保期间如担保财产毁损、灭失的，担保物权人可以对获得的保险金、赔偿金或者补偿金等主张优先受偿权。被担保债权的履行期限未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。但如抵押的土地使用权因违反《城市房地产管理法》第26条及《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定被国土资源主管部门等机关无偿收回，抵押人将无法获得保险金、赔偿金或补偿金，相应的，抵押权人亦不能通过物权的物上代位性获得补偿。此种情形下，抵押权人[1]应如何进行权利救济及风险风范，是值得讨论的实务问题。

一、无偿收回闲置土地相关法律规定

《土地管理法》第三十八条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。...满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

基于以上规定可知，对于以出让方式取得的土地使用权可能面临被无偿收回的情形，主要发生在超过二年未能开工的情形下，即被认定为“闲置土地”，并由此被国土资源主管部门无偿收回。

 二、抵押权人在抵押土地被无偿收回时的权利救济

银行、保险、信托等各类金融机构在与房地产开发企业开展融资类交易时，出于确保顺利回款、保障自身债权顺利实现等目的，往往要求房地产开发企业或以其享有的土地使用权为自身债务提供抵押担保，或作为抵押人为他人债务提供担保。基于国家对土地资源合理开发利用的政策及要求，房地产开发企业依法负有按照出让合同约定按期动工开发的义务。结合现行司法实践及相关案件经办中总结的经验，在面临抵押土地可能被无偿收回时，抵押权人可从以下几方面向责任方追偿或主张自身权利，避免或减少损失：

（一）就相关文书申请行政复议

《闲置土地处置办法》第十七条规定，国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，但该规定未明确土地使用权人以外的利害关系人是否有权提起行政复议或者提起行政诉讼。鉴于《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》等文件的作出及履行，会极大程度影响土地使用权人的偿债能力和担保能力，在其作为抵押人时，势必会影响抵押权人抵押权的实现，故抵押权人作为利害相关人应当是适格相对人，有权据以提起行政复议或行政诉讼。在中国农业银行股份有限公司娄底分行与益阳市赫山区自然资源局、湖南娄底市剑成置业有限公司闲置土地认定一案（(2020)湘09行终46号）中，审理法院亦持相似观点，认为因娄底农行对涉案土地设定了抵押权，一旦涉案土地被认定为闲置土地，则对其担保物权的实现产生直接影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人娄底农行与被诉行为具有利害关系，是适格的原告。

（二）要求抵押人补充追加或置换抵押物

《民法典》第四百零八条规定，抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求抵押人停止其行为；抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。

在抵押物出现可能被认定为闲置土地的风险时，抵押权人即可要求抵押人及时采取制止、排除或补救措施，防止损失扩大，抵押人有义务提供符合抵押权人要求的新担保。

（三）向债务人主张债务加速到期

《民法典》第四百零八条规定，抵押人不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的，抵押权人有权请求债务人提前清偿债务，故抵押权人可优先选择行使抵押物价值恢复请求权，要求抵押人补充追加抵押物；在抵押人既不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的情形下，抵押权人可向债务人主张提前清偿债务。

（四）积极参与闲置土地处置方案拟定

根据《闲置土地处置办法》第十三条第二款的规定，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。故抵押权人有权参与闲置土地处置方案拟定，出于维护自身抵押权及合法权益的角度，抵押权人可在发现抵押物存在闲置土地认定风险时以及闲置土地处置方案拟阶段积极提供书面证明材料，及时介入处置方案的拟定。

（五）以诉讼/仲裁方式积极行权

根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条规定，国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。第二十二条规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。

陕西嘉鸿房地产开发有限公司与洛南县农村信用合作联社金融借款合同纠纷（(2018)陕1021执异5号）案件中，审理法院认为，洛南县国土资源局虽然作出《收回国有建设用地使用权决定书》，但并未实施注销涉案宗地的使用权登记和土地权利证书的行为，涉案宗地的使用权仍登记在嘉鸿公司名下，驳回执行异议请求。在大连市自然资源局金普新区分局、哈尔滨银行股份有限公司大连分行执行审查类执行裁定书中，审理法院认为，本案执行中因被执行人没有履行义务，依法拍卖被执行人设定抵押物符合法律规定，申请人提出启动闲置土地程序，是对本院生效判决提出异议，其应通过再审程序救济，驳回申请异议人大连市自然资源局金普新区分局异议请求。

基于以上司法实践，债权人亦可选择及时启动仲裁/诉讼程序的方式积极行权，依法维护自身合法权益。

三、抵押权人的风险防范

1.对抵押物情况进行充分尽调。放款前投资人应充分了解抵押人取得土地使用权的历史沿革及土地规划条件、出让合同约定、土地交付及开工建设情况等，避免将存在闲置认定风险的土地设置为担保物。

2.完善交易文件条款。完善主债务合同及担保合同违约责任条款，约定在抵押物出现价值减损、灭失风险时，抵押人应当及时采取制止、排除或补救措施，防止损失扩大，有义务重新提供符合抵押权人要求的新担保物。

3.及时留存项目材料。投后阶段抵押权人应注意及时获取并备份土地开发建设过程中产生的证照及文件资料，与地方自然资源主管部门保持密切联系，在发现抵押物存在闲置土地认定风险时以及闲置土地处置方案拟阶段积极提供书面证明材料，维护自身合法权益。

[1] 本文仅讨论已按照《民法典》及合同约定对抵押物办理完毕抵押登记的情形。