二十周年特刊 | 二级市场土地收购法律尽调的方向与方法
发布日期:
2022-05-17


二十周年特刊 | 二级市场土地收购法律尽调的方向与方法




二十周年特刊 | 二级市场土地收购法律尽调的方向与方法


作者:李仁愚


一、 概述

2019年7月6日,国务院出台完善土地二级市场的指导意见[1],允许企业间直接转让土地使用权。受该指导意见对土地二级市场建设的促进和土地一级市场集中供地政策的影响,通过二级市场拿地已成为近年来房产企业特别是中小型房企的重要途径。与一级市场拿地相比,二手市场拿地在交易对价、分期付款、税收筹划等方面具有一定的优势。但毋庸讳言,二级市场土地收购中大多都埋有雷,需要收购方小心翼翼地排除。


土地二级市场交易中,拿地过程大致可分成意向性谈判、尽职调查、交易方案设计、资产交割四个阶段,每个阶段的工作重点与专业要求不一样。就尽职调查阶段而言,又可分为市场尽调、法律尽调、财税尽调、产品尽调等几个方面。律师或法务人员通常介入的是法律尽调,侧重于土地合规性调查。但实际上,法律尽调与其他尽调并无明确专业鸿沟,高质量的法律尽调不可避免的会用到成本测算、合理税筹、产品设计、市场销售等专业知识。由此可见,法律尽调人员应当具备复合性专业技能。

由于土地用途、现状(比如有在建工程)不同,尽调重点也有所区别,但尽调方向与方法大同小异。在实务中,对目标土地的尽调往往与对目标公司的尽调一同进行。但受篇幅所限,本文着重介绍二手商业或住宅土地的法律尽调方向和方法,试图为二手地法律尽调提供经验参考。



二、尽调重点内容与风险识别

尽调的本质就是识别目标地块潜在风险,评估这些风险的负面影响,为土地收购提供决策依据,也为后期交易方案设计提供基础信息。通常,二手地法律尽调涉及内容很多,但主要围绕于二手地后期开发风险和实际拿地成本两个方面展开。故,法律尽调应全面挖掘影响二手地交易价格和导致项目可能开发失败的因素。


1.对地块自然情况的调查

(1)地质条件

地质条件调查应重点关注岩土类别,比如土壤的性质、围岩的分级。这不仅关系到地基是否需要特殊处理,还会影响主体基础形式、基坑支护方式、地下室层数的选择,并对基础施工成本构成实质影响。

地下水是地质条件调查另一重点。它制约后期工程地下室设计,决定是否采取抗浮措施,以及防水、降水方案的选择,这些同样影响工程造价。

还要关注特殊地质条件。了解地下有无流砂、溶洞、暗河、地下文物等殊地质地貌,因为处理这些特殊地质问题将会大幅增加项目开发成本。

不良地质状况一般不会对目标地块的收购形成技术性障碍,但必然会对收购成本测算产生负面影响,也会对后期开发周期带来不利,是尽调中应重点关注的问题。

风险点:地质勘察初勘与详勘差距较大。二手地拿地过程中,转让方提供的往往是地质初勘报告,勘察深度达不到设计要求。开发建设中时常出现进场后详勘结论与收购前初勘报告差异太大的情况,收购方不得不对地基进行特殊处理或对初设方案进行大尺度调整,导致土建工程实际成本远大于拿地时预测成本。为预防风险,尽调中应邀请工程技术人员论证前期勘察报告的科学性和有效性。若转让方提供的多份地勘报告结论不一致或不能提供地勘报告的,需要在尽调报告中提示收购方注意风险,并提醒收购方在正式收购协议中约定前期勘察不当所增加土建成本的分担办法。

(2)地下构筑物

重点调查目标地块地下有无大型市政管道、城市管廊、强弱电线缆、暗沟等构筑物。拿地时间较久或通过调规变性取得的地块,地下埋置构筑物的机率较高。遇有上述不利情形,应向相关主管部门了解迁改的可能性,预算迁改的成本,并在尽调报告中作为风险提示。

风险点:目标地块地下埋置有军缆,多年迁改不成,项目无法开工建设。由于管理权限、办事程序等原因,申请部队对地下军缆迁改有很多不确定因素。不少收购方完成土地收购后,因多种原因数年无法与部队达成迁改协议,造成项目长期停工,经济损失巨大。对地下埋有军缆的地块,除非在收购前与部队达成迁改补偿的意向协议,都要回避这类地块的收购。

(3)市政配套与地貌现状

地产市场一二线城市,特别是南方经济发达地区,土地通过一级整理后,基本上都能达“五通一平”或“七通一平”[2],土拍后国土资源部门基本上都能按上述标准交付土地。但全国仍有不少地方的供地达不到上述条件,甚至有些国土资源部门在土地出让合同约定按“五通一平”或“七通一平”交付,但实际交地时并不满足约定交付条件。尤其是在通电、通路、通气、场地平整等方面问题比较突出,具体表现为:强电容量不够,无法满足临时用电和正式用电需求,甚至无外用电接线间隔,需要单独架设高压专线或另设地下管廊;地块红线外部配套市政道路部分未形成,可能影响后期交房;市政给排水管道未接到用地红线外指定位置,园区管网无法就近碰管施工,或者需要顶管施工;用地红线内存在未拆迁的建筑物,拆迁纠纷未妥善处理。市政配套工程未实际配套,对地块后期顺利开发影响较大,尽调中有必要逐项落实配套工程的实际到位情况;对还未施工的配套工程,要咨询完工和交付使用的具体时间。

风险点:收购前场地平整未完成,收购后支付巨额平场费用。大量土方开挖与外运不仅导致收购方额外支出土方施工的直接工程费用、弃土处置费(倒场费),还要承担水土保持补偿费和水土流失治理费[3]。若没有充分预见这些费用,后期将挤压开发利润空间。

(4)用地红线周边现状

调查目标地块是否紧邻大型建筑物、城市快速道路、重要河道、加油站、高压走廊以及陡峭山坡等,这些因素将影响产品设计开发。目标地块周边若存在山体滑坡、泥石流等地质灾害风险的,开发中还会被要求采取地质灾害防范措施。此外,用地红线内若有高压通道,部分高压线路,当地政府还可能要求下地。地块周边现状很可能会对楼盘可售面积、楼盘品质产生较大不利影响,甚至导致目标地块不具有开发价值而停止收购。

风险点:目标地块红线邻有零星地块,项目报规时被要求并宗整合。目标地块用地红线外可能存在一宗或数宗边角地、夹心地(一般小于3亩,统称“零星用地”[4]),零星用地基本上难以独立开发,国土资源部门往往以协议方式出让给目标地块权利人并宗开发。如果目标地块的容积率、退距等指标已经消耗不完,受让零星用地势必增加目标地块开发成本,却无法产生等价的经济效益。因此需要在尽调中及时发现,提前应对。

(5)片区总体规划

除了要了解片区规划现状,还要了解中远期规划,既要明确项目的有利条件,也要知晓项目的不利因素,为项目定位和销售预告风险。尽调中要详细核实地块附近有无学校、医院、商业中心、铁路、机场、火车站,有无殡仪馆、公墓、看守所、监狱、高速公路、跨线桥等信息。

2.对地块历史用途的调查

地块的历史用途一般不会对项目的开发建设形成障碍,但会影响小业主的购房心理,没有人愿意购买在火葬场、刑场原址上开发的“不吉利”商品房,进而影响项目销售和企业形象。故尽调中务必调查清楚目标地块过去是不是化工厂、火葬场、刑场、大型墓地、监狱、看守所等。

风险点一:历史用途影响开发成本。目标地块曾是大型剧毒化工厂,开工前按政府主管部门要求对土壤农药残留进行检测,发现残留物严重超标,需要对土壤治理后开发。经环境评价并确定治理方案后,将土方挖运至异地以物理和化学方法对污染进行治理,不过,虽然污染问题得到解决,却大幅增加了项目不可预见成本。

风险点二:历史用途影响销售。某地块收购后才发现曾经用于殡仪馆,项目预售时开发商在是否告知小业主的问题上左右为难。在明知不告知小业主该不利因素售后定会引起索赔或退房纠纷,开发商为了销售业绩选择了隐瞒,最终被小业主知晓后,爆发大规模退房纠纷和集体维权事件。

3.对土地经济技术指标的调查

经济技术指标是收购方关注的首要问题,也是尽调工作的重中之重。尽调工作不能只停留在收集与复核开发指标性文件的真实性上,还要充分评估各类指标的有效性,以便准确测算出拿地实际成本。

从规划设计条件中,可知目标地块容积率、建筑限高、建筑密度等经济技术指标,轻松算出计容建筑面积,然后测算出二手地的楼面地价。但实际上计容面积无法有效地反映楼面地价。受地块限高、建筑密度和公共配套建筑(不可售)等因素影响,规划部门给定的容积率指标经常用不完,按计容建筑面积计算的楼面地价相应失真。为了准确计算拿地成本,要以可售建筑面积这一指标计算楼面地价。

测算拿地成本时,还要充分考虑土地增值税对楼面地价的影响。大多数二手地距拍地时间较久远,闲置十年以上的地块也不在少数,这期间土地增值额巨大。根据以往地块收购的经验,尽调测算结果净利润只有几千万土值税却应缴几个亿的项目并不少见。

规划设计条件只是对产品开发设定了限界,项目产品设计还要受诸多强制性规范的约束(如建筑退距、楼间距、日照、配建等),只研究规划指标数据是片面的,必须借助设计强排方式将这些规划指标在图纸上推演,才能及时发现地块的不利因素,提前预警。

按照土地出让合同约定或者政府设计强规要求,目标地块需配建指定产品或公用建筑。前些年主要要求配建指定户型产品或者幼儿园,由开发商销售或经营;近几年由于土拍市场火爆,政府开始要求配建限价人才公寓、租赁性住房或无偿配建并移交幼儿园、小学、居委会办公楼、公厕等公共建筑。这些配建大多都在土地出让合同中约定,但也有不少地方政府部门在当地设计强规、政策性文件中要求配建,尽调中尽量多查阅当地与配建有关的文件,确保收购成本测算的准确性。

另外需要注意的是,某些地块规划有自持物业,自持物业虽然属于不可售面积,但可以形成开发商的存货或固定资产,产生租赁性收益,在测算中应予区别对待,分别计算。

风险点:片面信赖规划设计条件通知书中的限高数据,未对航空限高充分核实,造成项目可售面积缩水、销售收入大幅减少。有些地方在给定规划设计条件时,将航空限高表述为固定值,以附注形式要求以航空主管部门最终核定高度为准,例如“建筑高度约48米(最终以某民航飞行学院核定高度为准)”。这种表述非常容易让收购方误以为建筑高度可以修至48米,或者即使有偏差也应不大。实际却不然。航空限高系某区域一系列海拔高度不同的点构成的呈反抛物线曲面,它不是一个固定值,而是随管控区域不同而变化。换言之,同一个地产项目可能各楼栋的航空限高都不尽相同。所以,不能以规划部门给出的建筑高度作为航空限高的判断依据,甚至不能做为参考,以免误入歧途。面对航空限高不确定时,必须会同收购方的设计团队,共同向航空管理部门核实航空限高的绝对高程,绝不能靠推测、想当然确定航空限高。

4.对土地现状的调查

对于大多数收购方而言,完成土地交易后都意图“短开快销”,毕竟现金流是开发商的命脉。凡收购前已有土地权属纠纷或诉讼仲裁之类的麻烦,在没有可靠有效解决途径保证下,收购方大都不愿触碰。为防止收购后与第三人发生纠纷,尽调工作可从以下几个方面着手:

(1)调查目标地块有无未解决的权属纠纷和遗留问题。征地手续是否完成、折迁补偿是否到位、是否涉诉涉仲裁等都是关注点。若转让方是通过企业改制、土地调规变性等方式取得土地使用权的,征地安置情况更是调查的重点。

(2)审查土地取得与项目开发的合规性。核实土地使用权出让合同、出让金缴款收据、规划设计条件通知书、不动产权证(国土使用证)、建设项目选址意见书、他项权证、项目投资备案表、建设用地规划许可证、修建性详规通过政府部门审查的会议纪要、已通过审查的设计方案及效果图、建设工程规划许可证、施工许可证(仅为列举,无法囊括)以及其他与权属、行政许可有关的文件、资料等,尤其着重核实规划设计条件通知书是否过期、政府部门审查通过的修建性详规方案是否被修改或被叫停。

(3)调查土地使用权是否被抵押或查封。若已有押抵,详细核实主债务到期时间,是否属于违规性质的“开发贷”,主债务有无逾期还款的违约记录等。应充分评估主债务人后期偿还贷款的能力,分析债权人对土地主张抵押权并提起诉讼、仲裁的可能性。如土地已被查封,则要调查涉案的全部信息,评估继续收购的可能性。

(4)调查土地现有用途或年限能否直接投入开发。有些老地块(如城镇混合住宅用地、综合用地等),原有用途或年限已不宜直接着手开发或者开发效益过低,需要调整商住比或延长使用年限,补交土地出让金,最终增加收购成本。尽调应预判这些政策、成本风险,并在尽调报告中向收购人予以批露。

(5)目标地块是否需要分宗或并宗。对于开发体量较大的地块,收购方在开发过程中可能会采用“分期开发、分期交付”的开发模式。项目分期开发与交付一般都需要先办理土地分宗,再以分宗后地块为单位办理工程规划许可证,最终实现分期开发目标。各地对土地分宗把握尺度不一样,有的地方可以附条件办理;有的地方严控土地分宗,尤其是限制用于“分期开发”的分宗。可见土地分宗会有政策性障碍,尽调中要调查清楚。不仅如此,如果待分宗地块已设定抵押,分宗前还要设法解除抵押,取得不动产权证后才能完成分宗。如果开发前期缺乏足够资金,操作起来非常困难。也有项目通过“过桥资金”方式,以“提前还贷-土地分宗-再抵押贷款”模式完成分宗,不过一旦债权人收回贷款后拒绝重新放款,收购人可能陷入被过桥资金逼债的风险。如果目标地块必须分宗开发才能实现收购的价值目标,那么地块在收购后能否实现分宗将是尽调的关键性问题。

若目标地块由两个或多个相邻地块组成,单宗开发设计强排不能满足设计技规范要求(如退距、建筑密度等)或者造成楼盘品质受限,则可能会考虑并宗开发。因各宗地的设计规划条件、使用年限不一定相同,并宗后要重新确定地块的设计规划条件、使用年限。重新确定规划指标或年限又会补交土地出让金或被迫损失部分地块利益。如果待并宗地块已设定抵押,并宗前同样还需债务人先偿还债权人借款,设法解除抵押取得不动产权证后才能完成并宗,操作路径与地块分宗类似,操作风险也与土地分宗相同。

(6)土地规划现状。对土地规划现状的调查,仅仅通过核实不动产权证、规划文件中的数据是不够的。国土空间规划、控制性详规修编、政府征收等事由都会引起目标地块规划用途或规划设计条件发生变化。为防止转让人隐瞒实情,尽调过程中务必前往当地规划部门查询地块规划现状。

风险点:目标地块用地红线内存在其他未被征收土地。正常情况下,一级市场土地公开出让前,国土资源部门已经完成对拟出让地块的地籍调查,通过土拍拿地的地块应该是界址清楚、权属明确,于是二级市场土地收购中不该重点关注这类“地中地”风险。然而现实中并非如此简单,某些地块由于多种因素,国土资源部门可能在未进行详尽的地籍调查或者未解决好遗留问题就着手卖地。遇到这类问题,收购后处理起来比较棘手,政府相关部门既不愿补走征地流程,也不愿分宗切割,最终只有开发商妥协,自行与权利人达成以地换房的置换协议,收回权利人的国土证交由国土资源部门注销。结果是收购人开发成本大幅增加,却又难以索赔。

(7)土地闲置状况。二手地收购中,大量地块都是满一年以上的未动工开发土地,都有被征收土地闲置费的风险。认定“土地闲置”[5]不是一个简单的事情,通常需要从交地时间、未开发原因来分析,尽调人员在没有获得足够证据前不能贸然作出结论。应对上述风险的办法,一是要求转让方获得相关政府部门出具土地闲置费豁免征收证明,但难度较大;二是在收购协议中将可能缴纳的土地闲置费直接确定为转让方的“或有债务”,由转让方自行承担。

二手地收购中最大的“雷”莫过于土地因闲置被国土资源部门无偿收回。无偿收回这类极端情况本来较少见,但近两年来这类风险越来越大。2021年恒大地产在海口市、成都市的几宗闲置用地遭遇无偿收回,损失惨重。政府对闲置土地监管升级为捂地行为敲响了警钟,也让收购风险变得更高。

5.对地块当地开发政策的调查

多地政府主管部门根据当地实际情况,制订了房地产开发的地方政策,房地产行业愈来愈呈现出“一城一策”复杂现状。尽调人员要回避惯性思维,转为深入了解项目当地有关国土、规划、住建、销售等方面的政策或指引。

关于建筑退距规范。《建筑间距和退距管理技术规定》仅规定了间距与退距下限值或区间值,大多数地方又根据地方实际规定了具体值。例如,有些地方要求有相邻建筑物的地块,建筑红线退用地红线30米;还有地方还规定建筑红线退河道控制线50米。这些地方退距规定容易成为雷点,不细心调查是无法知晓的。

关于配建要求。有的地方政府要求开发商配建公益建筑,既不是依据设计技术管理规定,也不是出让合同的约定,而是来自于各类地方性文件中的规定。如云南省某地便以文件方式要求新建项目无偿配建并移交幼儿园,并与首期开发同步规划、同步验收,不然整个项目不能报规和验收。

关于城市配套费。熟悉城市配套费的范围和标准,尤其是某些地方的隐形收费。有些地方在收取教育设施配套补偿费外,还另行收取片区学位配套费。这类地方性收费容易被疏忽,需要谨慎。

关于易地人防。地下室土建成本较高,如果不是项目规划车位比约束,开发商通常不愿多修地下室(城市主城区除外),易地人防是开发商降低开发成本的重要方式,尽调中要弄清项目易地人防的政策,为设计强排和成本测算提供政策依据。

关于自持物业。自持物业主要是政府部门针对商业地产开发提出的要求,近年来也越来越多地用于住宅项目,要求开发商配建廉租房用于出租。自持物业让项目可售面积缩水,销售收入减少,严重影响项目现金流。需要强调的是,当地政府部门对目标地块的自持要求,不一定体现在土地出让合同或规划条件中,而是出现在某些产业勾地协议或协议出让文件之中,这要求尽调人员深入挖掘相关资料。

关于预售条件。《城市商品房预售管理办法》中有关商品房预售条件的规定过于概括[6],造成各地房管部门执行口径和弹性空间不一致,需要深入研究。另外,还有地方禁止项目在土地抵押状态下申请预售许可,即使抵押权人同意销售也不行。这些风险都需要在尽调中核查清楚,以免误判。

6.对地上建筑物的调查

如果目标地块上已有在建工程,还应对在建工程的合规性、工程造价、欠付工程价款、销售障碍、交付风险等进行全面调查,涉及内容较为复杂,由于本文篇幅关系,此处不再详述。

7.对土地转让的背景调查

通过对目标地块转让背景调查,有助于快速发现目标地块的重大风险点。土地资产二手交易,多数都是“带病”转让。基于利益考虑,不少转让方会隐瞒土地的“病情”,给收购方埋雷。借助于与居间人、地产同行、政府工作人员、被收购方经办人员多交流,有利于及时诊断出目标地块的主要“病因”,若是“无治之症”,明确建议收购方终止尽调或收购。


三、土地收购尽调的方法

地产尽调内容繁琐,专业化要求高,常常以团队合作的方式开展。尽调工作既要专业分工,又要数据共享;不仅要突出尽调重点,也要避免工作重复低效。尽调方法没有固定模式,但归纳起来大致有以下几个方面:


1.查阅所有与目标地块有关的资料、文件。尽调前,可以制作尽调清单,明确土地转让方提供书面资料的目录。再根据转让方反馈的书面资料,建立资料台账,并初步审核资料的合法性、真实性与有效性,记录风险点。

2.查询宗地权属现状,调阅宗地地籍档案。对于通过土拍拿地且取证不久的地宗,可只查询宗地的基本信息,确认有无抵押、查封和其他权利限制;对拿地时间较久,特别是通过改制、变性、调规而取得且历史情况比较复杂的地块,应当要求转让方授权尽调人员调阅地籍纸质档案,核实有无历史遗留问题未解决以及是否存在权属争议风险。

3.网络调查目标地块的取得信息。目标地块的拍卖公告、成交价格、拿地条件(配建、自持)、闲置情况、行政处罚均是公开信息,在政府官网、第三方平台基本上大都可以查询到。准确掌握目标地块的成本价格、开发限制等信息,为收购价格谈判提供第一手数据。

4.踏勘地块现场。现场踏勘可以直观感知地块的地形地貌、市政设施的通平状况,周边建设情况,环境不利因素等。为成本测算、销售预测、交房风险提供依据。若地块没有打围无法判断界址,或周边建筑物或构筑物与目标地块的相对关系不明朗,应会同测绘人员使用测量设备,确定用地红线的位置。

5.走访地块周边居民和基层组织。实地走访非常必要,不仅可以弄清地块的历史用途,排查有无历史遗留问题,还可能在走访中发现意想不到的潜在风险线索。

6.面谈被收购方主要负责人和关键岗位管理人员。尽调过程中或多或少会冒出些无法理解的情况,诸如重要资料缺失、关键数据前后矛盾等,要当面询问转让方的相关人员,若其无法补正资料或不能自圆其说,尽调人员应关注背后可能隐含的风险。对于一些无法辨别真伪的资料或信息,也可以形成面谈记录请转让方相关人员签字确认,作为后期收购协议中“陈述与保证”之内容。

7.求助专业协作。有些问题涉及产品设计、报规报建、税款清算等专业领域,自身又无力解决时,绝不能快进,更不能以与本专业无关为由置之不理,一定要寻求其他专业团队的帮助,共同分析问题,识别风险。

8.咨询当地政府主管部门。尽调中获取的资料或文件因时效原因可能被作废或变更,又或因转让方的原因导致信息失真。对影响地块收购的一些关键政策与文件,务必前往政府主管部门查询核实。查询重点主要放在目标地块规划现状、片区中远期规划、开发及销售政策、地方性技术性规范、工作办事流程等方面。

9.留存工作底稿。所有尽调工作都要有工作记录,详细记载资料的来源,核实过程、分析意见及结论,必要时配附现场照片、工作过程图片、工作日志等尽调过程性资料。这既是出具尽调报告的最直接依据,也是项目开发失败被追责时力证无责的重要证据。



四、结语

尽调工作的重要性不必多言,它是识别二级市场拿地风险的重要途径。虽然每块地的特点不一样,尽调的重心与方法也不尽相同,但尽调人员担负的责任却是相同的,一旦后期开发过程中出现前期未识别到的风险,将给收购人造成无法估量的损失。为避免这些损失的发生,要求尽调人员不仅要具备较高的专业水平,还要具有勤勉尽责的执业精神,不然尽调工作将沦为形式,失去应有价值。


[1] 参见《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号文)。

[2] 按照土地一级整理后交付标准要求,“五通一平”是指“通给水、通排水、通电、通讯、通路以及场地平整”。“七通一平”是指“通给水、通排水、通电、通讯、通燃气、通热力、通路以及场地平整”。

[3] 根据现行水土保持法规,挖填土石方工程量在10000立方米以上的房产开发项目,需要编制《水土保持方案报告书》,确定水土流失治理方案,缴纳水土流失治理费。

[4] 根据国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,单宗零星用地面积原则上不超过3亩,且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。

[5] 《闲置土地处置办法》第二条:“本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满1年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地”。

[6] 《城市商品房预售管理办法》第五条第3项:“按提供预售的商品房计算,投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上,并已经确定施工进度和竣工交付日期”。