金融·看法 | 沉舟侧畔,千帆竞发——兰台私募基金2022年度观察(上篇)
发布日期:
2023-01-04

私募基金是大资管行业的重要组成部分。伴随着2022年年初中基协发布的《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》(“37号文”)拉起清理整顿经营异常管理人的大幕,2022年便注定成为许多管理人不平凡的一年。有的管理人选择拥抱监管、消除经营异常后重回行业舞台,有的管理人则整改失败,或主动或被动地进行注销,黯然离场,但即使是这个行业的幸存者,也在疫情冲击叠加经济下行的背景之下,生存得格外艰难。在这变动不居的岁月里,似乎没有什么是确定的,也没有什么东西能给人以足够的安全感。

不过,伴随着疫情防控政策的调整,复工复产已是大势所趋,经济复苏的劲头也开始渐渐显现,虽然我们正在经历一年中最寒冷的时刻,但是距离春暖花开的时节已经不远。值此2023年开篇之际,化用中国古代诗人刘禹锡《酬乐天扬州初逢席上见赠》中“沉舟侧畔千帆过,病树前头万木春”之诗句,以“沉舟”喻已经逝去的事物,例如被替代或被废止的法规、被注销资质的管理人,以“千帆”喻有生力量,例如新法新规和经历市场、监管筛选的管理人,兰台金融团队推出私募基金2022年度观察系列文章,其中上篇包括私募基金监管政策年度观察和私募基金监管处罚(处分)年度观察,下篇包括私募基金争议解决年度观察,希望用最真诚

一、私募基金监管政策年度观察

2022年关于私募基金领域的监管政策,在证监会方面主要是开展不动产私募投资基金试点以支持房地产企业股权融资,试点向投资者实物分配股票以优化投资退出路径,通过修订《中国证监会派出机构监管职责规定》明确地方派出机构与地方政府建立私募基金管理人风险处置的协作机制以推动私募基金风险处置工作。在中基协方面仍是以推动私募基金管理人登记和私募基金备案的公开、透明和便利为重点,发布了相关参考案例、办事指南和关注要点,更新了管理人申请登记的材料清单,在年末发布了《关于就〈私募投资基金登记备案办法(征求意见稿)〉及配套指引公开征求意见的通知》。此外,中基协还启动了经营异常管理人的整改与清理工作,旨在推动建立私募基金管理人的常态化退出机制。除登记备案工作以外,中基协还发布了《基金从业人员管理规则》及配套规则、《私募投资基金电子合同业务管理办法(试行)》以及《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》。下面就2022年证监会与中基协发布的重要监管政策分别进行简要的盘点。

金融·看法 | 沉舟侧畔,千帆竟发——兰台私募基金2022年度观察(上篇)

(一)《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》(2022年1月30日)

中基协于2022年1月30日发布《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》,后续陆续向被认定为经营异常的私募基金管理人发出整改通知,要求其限期提交专项法律意见书。截至到2022年10月,我国的私募基金管理人共有23967家,虽然在数量上处于一个较大的规模,但是其中存在大量没有实际运营或者违规运营的私募基金管理人,如果说申请登记是私募基金管理人的准入措施,那么认定经营异常就是中基协完善建立管理人退出机制的重要手段,一个健康发展的私募基金市场,需要建立优胜劣汰、进退有序的常态化退出机制。

(二)《私募基金管理人登记案例公示(2022年第1期 总第1期)》(2022年4月15日)

中基协于2022年4月15日发布第一批私募基金管理人登记案例,主要分为中止登记和不予登记两大类。其中,中止登记主要涉及到“未按材料清单要求提供私募登记材料”、“团队专业胜任能力不足”、“申请机构股权代持或股权结构不清晰”、“实际控制人不任职且投资经验不足”、“出资能力不足,有股权代持之嫌”、“实际控制人不任职且无行业从业经验”、“通过架构安排规避关联方或实际控制人要求”和“实际控制关系不稳定”的情形,不予登记主要涉及到“申请机构提供,或申请机构与律师事务所、会计师事务所及其他第三方中介机构等串谋提供虚假登记信息或材料”的情形。虽然目前申请获得私募基金管理人资格不需要取得行政许可,但是并不代表没有任何的门槛,申请人仍需符合《私募基金管理人登记须知》等中基协对于其实际控制人、股权架构、从业人员、资金、场地以及内控制度等方面的要求,因此申请人需要审慎考虑是否有明确的展业需求并接受中基协的自律监管,对于明显不符合登记要求而通过提交虚假材料或者各类规避措施来达到申请管理人资格目的的,在中基协加大对于管理人的核查与清理力度的背景之下,存在较大的合规风险。

(三)《私募基金备案案例公示(2022年第1期 总第2期)》(2022年4月18日)

中基协于2022年4月18日发布第二批私募基金备案案例,其中涉及到“提供‘抽页’备案材料”、“构造募集完毕假象,备案‘壳基金’”、“募集监督协议内容不符合《私募投资基金募集行为管理办法》要求”、“普通合伙人与私募基金管理人关联关系弱”、“基金投基金,期限错配”和“管理人出让投资决策权成为‘通道’”六种情形。从中基协公示的第二批私募基金备案案例可知,中基协对于私募基金通过备案的审查要点是全方位的,忽视或者有意规避中基协的备案要求存在备案无法通过的风险,且可能会被协会采取自律措施,因此建议管理人在提交私募基金备案时对照《私募投资基金备案须知》、《私募证券投资基金备案关注要点》和《私募股权、创业投资基金备案关注要点》等文件对备案申请材料进行全面的梳理,增加通过备案的可能。

(四)《基金从业人员管理规则》及配套规则(2022年5月10日)

中基协于2022年5月10日发布《基金从业人员管理规则》及配套规则。具备足够数量的基金从业人员是申请私募基金管理人登记的必要条件,也是私募基金管理人持续运营的保障。在私募基金监管的实践中,管理人聘用不具有从业资格的员工从事私募基金业务或者缺乏足够数量的从业人员,轻则被采取监管措施,重则被撤销管理人登记资格,因此建议管理人对照《基金从业人员管理规则》第三章“基金行业机构的管理责任”规定加强其从业人员管理。

(五)《关于修改〈中国证监会派出机构监管职责规定〉的决定》(2022年5月31日)

证监会于2022年5月31日发布《关于修改〈中国证监会派出机构监管职责规定〉的决定》,其中涉及到私募基金的主要是在原《中国证监会派出机构监管职责规定》规定的基础之上增加一条““派出机构以风险、问题为导向加强对私募基金管理人的风险监测,负责与地方人民政府相关部门建立私募基金管理人风险处置的协作机制,与地方人民政府相关部门共同组织落实私募基金风险处置各项具体工作”作为第二十四条。防范和化解金融风险一直是近年来金融监管工作的重点,虽然市场往往对于诸如银行、保险等持牌金融机构的风险处置工作关注度更高,但是因为暴雷的私募基金的涉众面广,且往往与非法集资等问题相关,因此也需要予以防范和重视,证监会本次修改《中国证监会派出机构监管职责规定》正是对现实中私募基金风险处置需要的积极应对。

(六)《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》(2022年6月2日)

中基协于2022年6月2日发布《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》,主要是对《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单》和《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单》进行了更新,同时发布了《私募证券投资基金备案关注要点》和《私募股权、创业投资基金备案关注要点》。私募基金管理人登记和私募基金备案是协会对于私募基金施行自律监管的主要措施,协会也会通过发布一系列的通知、问答、指南、指引等方式使私募基金管理人登记和私募基金备案尽可能公开、透明和便利。中基协本次发布《关于私募基金管理人登记备案工作相关事宜的通知》,为私募基金管理人登记和私募基金备案提供了新的依据。

(七)《私募投资基金电子合同业务管理办法(试行)》(2022年6月2日)

中基协于2022年6月2日发布《私募投资基金电子合同业务管理办法(试行)》。根据《私募投资基金电子合同业务管理办法(试行)》,私募基金当事人签署私募基金电子合同需要委托在中基协完成登记的电子合同业务服务机构,电子合同业务服务机构与其服务的合同当事人原则上不得为同一机构,且私募基金当事人依法应承担的责任不因使用电子合同业务服务而免除。

(八)《私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务办事指南》(2022年6月24日)

中基协于2022年6月24日发布《私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务办事指南》,涵盖私募基金管理人主体方面的登记、重大事项变更和申请主动注销业务办理以及私募基金产品方面的备案、重大事项变更、清算和反向挂钩政策业务办理,为私募基金管理人登记和私募投资基金备案业务提供便利。

(九)证监会启动私募股权创投基金向投资者实物分配股票试点(2022年7月8日)

证监会于2022年7月8日启动私募股权创投基金向投资者实物分配股票试点。私募股权创投基金向投资者实物分配股票,是指私募基金管理人与投资者约定,将私募股权创投基金持有的上市公司首次公开发行前的股份通过非交易过户方式向投资者(份额持有人)进行分配的一种安排。根据目前的试点安排,私募股权创投基金向投资者分配的须是所持有上市公司首次公开发行前的股份,且需要遵循《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》(以下简称《减持规定》)、《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定(2020年修订)》等有关减持规定,具备“私募股权创投基金是上市公司控股股东”等特殊情形的不得参与试点。

(十)《私募基金备案案例公示(2022年第2期 总第3期)》(2022年9月16日)

中基协于2022年9月16日发布第三批私募基金备案案例,主要涉及到“投资者不具备实缴出资能力”、“‘借道’”私募基金进行监管套利”和“与‘黑中介’联合开展违规业务”三种情形,对此提示:第一,私募基金管理人在基金募集时应当结合投资者的认缴出资数额和出资能力证明判断投资者是否具备实缴出资能力;第二,在《资管新规》强调统一监管、打击监管套利的背景之下,私募基金管理人应当积极履行主动管理职责,避免开展通道业务;第三,对于私募基金管理人和拟申请私募基金管理人资质的机构,应当具有明确的展业计划和运营需求,为“保壳”或者是为避免被认定为“经营异常”而与“黑中介”联合开展违规业务具有较大的合规风险。

(十一)证监会新闻发言人就资本市场支持房地产市场平稳健康发展答记者问(2022年11月28日)

2022年11月28日,证监会新闻发言人就资本市场支持房地产市场平稳健康发展答记者问,涉及到房地产企业股权融资方面五项措施调整,其中涉及到私募基金的是“积极发挥私募股权投资基金作用。开展不动产私募投资基金试点,允许符合条件的私募股权基金管理人设立不动产私募投资基金,引入机构资金,投资存量住宅地产、商业地产、在建未完成项目、基础设施,促进房地产企业盘活经营性不动产并探索新的发展模式”,为管理人设立不动产私募投资基金投资存量不动产打开了政策窗口。

(十二)《关于就〈私募投资基金登记备案办法(征求意见稿)〉及配套指引公开征求意见的通知》(2022年12月30日)

中基协于2022年12月30日发布《关于就〈私募投资基金登记备案办法(征求意见稿)〉及配套指引公开征求意见的通知》。为进一步完善私募基金登记备案规则体系,优化私募基金登记备案和自律管理工作,引导私募行业高质量发展,中基协对《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》进行修订,更名为《私募投资基金登记备案办法》,并起草配套指引,主要文件包括《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求(征求意见稿)》、《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人(征求意见稿)》和《私募基金管理人登记指引第3号——法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表(征求意见稿)》。

(十三)《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》发布(2022年12月31日)

中基协对《中国证券投资基金业协会纪律处分实施办法(试行)》进行了修订,并于2022年12月31日发布《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》。中基协作为私募基金行业的自律组织,有权对违反自律规则的私募基金管理人及基金从业人员采取自律管理措施和纪律处分措施,《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分措施实施办法》对中基协可以采取的自律管理措施和纪律处分措施类型、裁量因素以及实施程序等作出了相应规定。

二、私募基金监管处罚(处分)年度观察

笔者对2022年私募基金管理人监管处罚(处分)案例进行了统计[1],范围涵盖2022年各地证监局对私募基金管理人作出的行政处罚和行政监管措施,以及中基协对于私募基金管理人作出的纪律处分,并且对于监管处罚(处分)中私募基金管理人不同的违规事由进行分别统计,例如A证监局对B私募基金管理人进行了行政处罚,B私募基金管理人的违规事由包括对投资者承诺保本保收益、未办理私募基金备案和未按照合同约定对投资者进行信息披露,则以上三种违规事由将被分别统计并计算本年度监管部门对于此类违规事由的处罚(处分)次数。

(一)关于各地证监局监管处罚案例的分析

1.监管处罚概览

(1)罚单类型

序号

罚单类型

数量

1

行政处罚

22

2

行政监管措施

207

总计


_

229

(表1 证监会派出机构2022年度罚单类型分布及数量表)

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(图1 证监会派出机构2022年度罚单类型总体结果) 

从表1和图1可知,2022年证监会派出机构总共对私募基金管理人开出了229张罚单,其中22张罚单为行政处罚,207张罚单为行政监管措施,行政监管措施占比达到90%,由此可见行政监管措施是证监会派出机构更为经常采用的监管手段。

(2)地域分布

派出机构

行政处罚次数

行政监管措施次数

合计

安徽监管局

1

1

2

北京监管局

1

23

24

福建监管局

0

10

10

广东监管局

0

20

20

河北监管局

3

0

3

河南监管局

0

9

9

湖北监管局

0

4

4

湖南监管局

0

13

13

吉林监管局

1

2

3

江苏监管局

0

5

5

江西监管局

0

1

1

内蒙古监管局

1

5

6

宁波监管局

0

1

1

青岛监管局

0

4

4

厦门监管局

0

5

5

山西监管局

0

3

3

上海监管局

5

21

26

深圳监管局

4

32

36

四川监管局

1

6

7

天津监管局

0

1

1

西藏监管局

0

22

22

新疆监管局

0

1

1

浙江监管局

5

12

17

重庆监管局

0

6

6

总计

22

107

229

(表2 各地证监局开具罚单种类及次数明细表)

 

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(图2 各地证监局所作行政处罚与监管措施数量柱状图)

从表2和图2可知,2022年开出罚单数量的前十名依次为深圳监管局36次、上海监管局26次、北京监管局24次、西藏监管局22次、广东监管局20次、