自中央提出“实施城市更新行动”以来，北京、上海、深圳、厦门、长沙、福州、成都等地积极推进相关政策的出台。北京市作为第一批开展城市更新试点工作的城市（区），于2021年发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号，下称“10号文”）及四个配套实施细则，为城市更新工作的推进提供了政策支撑。将于2023年3月1日正式生效的《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）在地方性法规的层面对北京市城市更新的相关政策进一步明确。

那么，具体什么是城市更新？哪些项目可以纳入城市更新的范围，并享受城市更新的优惠政策？也成了大家首要关心的问题。

一、城市更新是对城市存量资源的完善和优化

10号文以及《条例》均明确城市更新指的是对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整。这就意味着不同于土地一级开发、商品住宅开发，城市更新更着重于内涵集约、绿色低碳，着重盘活街区存量建筑，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

2021年，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），进一步强调城市更新应坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，要求严格控制大规模拆除，严格控制大规模增建，严格控制大规模搬迁，以保证城市更新制度的价值初衷。

二、北京市城市更新项目类型详解

相较于10号文，《条例》进一步丰富了城市更新的内容，结合更新对象进行更为科学的分类，以便针对同类项目提出统一要求，实现更为统一的管理。按照《条例》的规定，城市更新主要分为居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性更新及市政府确定的其他城市更新活动。

设施类、公共空间类、区域综合性更新因其公共性较强，更多由相关政府部门主导，本文主要对居住类和产业类城市更新项目进行深入研究：

（一）居住类城市更新

根据《条例》第二条第二款的规定，居住类城市更新主要包括老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区的更新。

1. 老旧平房院落更新

根据《条例》第二条及第三十条的规定，老旧平房院落更新主要是指首都功能核心区平房院落的保护性修缮、恢复性修建。可见，纳入老旧平房院落更新的条件有三：

（1）位于首都功能核心区

根据《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》的规定，首都功能核心区的范围包括东城区和西城区两个行政区，共32个街道。

（2）属于老旧平房院落

根据《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》（京规自发〔2021〕114号）的规定，老旧平房更新不包括首都核心区的不可移动文物和历史建筑，仅包含不可移动文物、历史建筑(含挂牌院落)以外的平房(院落)。

（3)更新方式主要包含保护性修缮和恢复性修建

保护性修缮：对现存建筑格局完整，建筑质量较好、建筑结构安全的房屋院落进行修缮，对存在安全隐患的房屋进行维修，通过结构加固、设施设备维修和改造提升等方式，恢复传统风貌、优化居住及使用功能。保护性修缮项目原则上不增加原房屋产权面积、建筑高度，不改变原房屋位置、布局及性质。保护性修缮包括翻建、大修、中修、小修和综合维修。

恢复性修建：对传统格局和风貌已发生不可逆改变或无法通过修缮、改善等方式继续维持传统风貌的区域，依据史料研究与传统民居形态特征规律，对传统格局和风貌样式进行辨析，选取有价值的要素，适度采用新材料新技术新工艺，进行传统风貌恢复的建设行为。

2. 危旧楼房更新

危旧楼房指的是被房屋行政主管部门认定的危旧楼房，一般通过翻建、改建或适当扩建方式进行改造。

根据《北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划和自然资源委员会、北京市发展和改革委员会、北京市财政局关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》（京建发〔2020〕178 号，以下简称《危旧楼房改建试点工作意见》），危旧楼房主要包含两种：

简易住宅楼：经市、区房屋管理部门认定，建筑结构差、年久失修、基础设施损坏缺失、存在重大安全隐患，以不成套公有住房为主的简易住宅楼；

危旧楼房：经房屋安全专业检测单位鉴定没有加固价值或加固方式严重影响居住安全及生活品质的危旧楼房。

因此，纳入危楼楼房改造范围的前提是经房屋管理部门认定存在重大安全隐患的简易住宅楼，或经检测单位鉴定的危旧楼房。比如，“建外街道光华里5、6号楼项目”为北京市首个危旧楼房改建项目，老楼为三层三单元砖混结构（楼板为木结构）住宅，存在居民合居问题。两栋楼都被鉴定为危房，存在楼道墙皮开裂、剥落、居民室内楼宇漏水等问题。2019年光华里5号楼发生木结构楼板坍塌事件，经市、区相关部门研究，其不具备加固价值或居民异地安置的可能性。根据《危旧楼房改建试点工作意见》，2020年光华里5、6号楼启动拆除，后重新翻建已于2021年12月10日实现结构封顶。

3. 老旧小区更新

根据《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。重点改造2000年底前建成的老旧小区。

根据《关于老旧小区更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕120号）的规定，老旧小区更新主要包括旧住宅楼加装电梯、利用现状房屋和小区公共空间补充社区综合服务设施或其它配套设施、增加停车设施等更新改造项目。具体实施过程中，确定项目主要有两种方式:

(1) 中央和国家机关老旧小区：由中共中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局确定；

(2) 其他老旧小区:基层组织、居民申请、社会参与、政府支持的方式，由街道办事处、乡镇政府上报，区政府审核，经市老旧小区综合正式联席会议审议通过后列入改造计划。

    比如，北京市住房和城乡建设委员会于2022年4月21日发布《关于确认2022年第一批老旧小区综合整治项目的通知》（京老旧办发〔2022〕11号），明确将366个老旧小区纳入2022年首批改造名单。因此，具体到某个小区是否被列入改造项目计划，需关注北京市住房和城乡建设委员会发布的通知。

（二）产业类城市更新

1. 老旧厂房

根据《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕139号）的规定，老旧厂房包括老旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施，不可移动文物、历史建筑按照相关规定执行。

但是，如何判断哪些厂房可以纳入城市更新范畴呢？我们认为可以根据北京市经济和信息化局关于印发的《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》进行判断：老旧厂房指全市范围由于疏解腾退、产业转型、功能调整以及不符合区域产业发展定位等原因，原生产无法继续实施，且被纳入《北京市老旧厂房改造再利用台账》的老旧工业厂房、仓储用房、特色工业遗址等相关存量空间及设施。

结合以上规定，判断是否属于老旧厂房主要有三个判断标准：

属于工业厂房、仓储用房等相关工业设施；

由于疏解腾退、产业转型、功能调整以及不符合区域产业发展定位等原因，原生产无法继续实施；

被纳入《北京市老旧厂房改造再利用台账》：《北京市老旧厂房改造再利用台账》由市经济和信息化局动态管理，由各区参照本辖区高精尖产业入区标准筛选工业腾退空间和闲置、低效老旧厂房，按季度更新报送市经济和信息化局。

2. 低效产业园区

根据《条例》第三十四条的规定，实施低效产业园区更新应当推动传统产业转型升级，重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套服务设施。目前，并未检索到关于低效产业园区的认定标准，但结合目前已经启动更新的几个产业园区，可以初步判断低效产业园区主要是从经济贡献及是否符合北京市产业发展等角度进行衡量。

3. 老旧低效楼宇

根据北京市发展和改革委员会印发的《加强腾退空间和低效楼宇改造利用促进高精尖产业发展工作方案（试行）》（京发改规〔2021〕1号）的规定，老旧低效楼宇主要是指整栋空置或正在使用但单位面积年区级税收低于200元/平方米，入驻率偏低的老办公楼、老商业设施等老旧楼宇，或现状功能定位、经营业态不符合城市发展功能需求的存量办公楼和商业设施。

北京市部分区亦结合自身实际制定政策进一步明确老旧低效楼宇的判断标准，比如，北京市西城区发布《西城区支持低效楼宇改造提升的若干措施》（西发改文〔2022〕113号），明确低效楼宇主要为整栋空置或正在使用但区域综合贡献低于西城区平均水平或低于周边平均水平、入驻率偏低（实际出租面积/楼宇建筑总面积≤70%）的商业和商务办公楼宇，或现状功能定位、经营业态及建筑风貌不符合城市发展功能需求的存量商业和商务办公楼宇（含文化产业园区楼宇）、转型升级的宾馆酒店，或经区政府认定的符合“两区”建设、文化提升、消费升级、公共服务配套等领域需要的重点支持楼宇等。

因此，结合上述规定，判断是否属于低效楼宇主要有以下几个标准：

入驻率、使用率；

区域综合贡献率/单位面积税收；

现状功能定位、经营业态是否符合城市功能发展需求。

4. 传统商业设施

实际上，传统商业设施与上述老旧低效楼宇存在重合，即低效商业楼宇亦可理解为需要更新的传统商业设施。但是两者亦不完全重合，结合北京市出台的相关政策，我们理解城市更新中的传统商业设施改造，还包含传统商圈的改造提升。比如2022年11月30日，北京市商务局发布《北京市商圈改造提升行动计划（2022-2025年）》，宣布启动新一轮商圈改造提升行动。到2025年，本市在巩固上一轮22个商圈改造提升效能基础上，将完成新一轮54个商圈改造提升工作，同时加快推进王府井、CBD打造千亿规模国际级商圈，助力国际消费中心城市建设。同时，在政策支持层面，北京市商务局发布《传统商场和商圈（特色商业街）品质提升项目申报指南》，支持传统商场和商圈区域内的商业主体进行配套设施改造升级，并给予对应奖励。

结语：关于城市更新的项目类型均基于现有政策梳理，实际上，为进一步细化《条例》内容，北京市后续亦将出台系列政策，针对具体项目是否能够纳入北京市城市更新范围，是否能够享受城市更新的优惠政策，需结合后续新出台的政策进行判断，我们亦将持续跟进。