引言

2023年3月10日，第十四届全国人民代表大会第一次会议批准国务院公布《国务院机构改革方案》（以下简称《方案》），方案明确将组建国家金融监督管理总局。国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。自此，银保监会将成为历史。新的监管体系架构由原混业经营、分业监管模式向功能化、一体化监管体系发展。

回溯过往，银保监会在信托公司经营治理体系搭建的外部监管中承担重要角色。值此国务院机构改革之期，本文将对信托公司经营治理体系的搭建的外部监管政策环境进行梳理，在信托行业整体面临转型压力的行情下，为信托公司如何在规范公司治理和业务转型突破取得平衡提供参考。同时，亦是对于分业监管时代，信托公司经营治理体系监管的整体回顾。

一、外部监管趋势梳理

近代“信托”（trust）起源于英国，其宗旨是“受人委托，忠人之事”。而国内早期信托公司承担的职能更多的是融通资金。1979年中国国际信托投资公司成立，是我国第一家信托公司，亦是如今中信集团的前身。信托行业已走过四十余年，信托公司的监管机关从起始的中国人民银行，到2003年4月金融监管机构改革，由中国银行监督管理委员会（以下简称银监会）监管，再到2018年4月机构改革，由中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）监管。这四十余年的监管趋势，可大致分为以下四个阶段。

（一）1979年至2000年期间——“无法可依”，监管紧随宏观政策

彼时国内尚未出台《信托法》，信托公司主要功能是为国家重点基础产业融通资金，资金需求与严格的银行贷款之间的矛盾导致信托公司野蛮生长，受宏观政策影响，国家在1982年、1985年、1988年、1993年、1999年对信托行业进行了五次整顿，最终压降信托机构数量（最多时达千余家缩减至59家）、清理信托业务、分离信托和银行业以及信托和证券业。

（二）2001年至2007年期间——一法两规确立，信托定位调整

2001年1月《信托投资公司管理办法》发布，同年4月《信托法》发布，2002年7月《信托投资公司资金信托管理暂行办法》发布，自此确立了信托业的“一法两规”初步框架。期间，部分信托公司爆发风险，2007年《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》发布，“一法两规”正式确定。同年，信托业迎来第六次整顿清理，信托投资公司剥离实业资产，名称改为信托公司，信托主业确定为可以经营资金信托、动产信托、不动产信托和其他财产信托，明确信托公司为非银行金融机构性质。

（三）2008年至2016年期间——监管宽松，信托业务飞速发展

这一期间是监管较为宽松的时期，信托行业在这段时间高速发展。同时，行业内相关监管要求多针对于某类特定业务领域，如地产、政信、结构化融资等特定业务领域，相对缺乏对公司经营治理的规范性要求，监管规定也更多呈现出查漏补缺的态势，对行业发展持积极鼓励态度。当时在大部分金融产品和业务还是“事前备案”的模式下，信托产品的发行落实备案制，信托行业呈现出通道化趋势，在分业监管的大背景下出现多种“创新”“套利”的交易模式，也为后续行业风险暴露埋下隐患。

（四）2017年至今——监管趋严，回归信托本源

金融行业有周期，有起必有落，隐藏在信托行业蓬勃发展下的风险逐渐浮现。自2017年至今，信托行业再次进入严监管期间。从2017年银监会所启动的“三三四十”专项整治活动作为开端，行业内整体进入风险乱象整治期，期间内监管部门每年出台多项针对性监管规定和要求，对行业内不同具体领域提出要求。2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》出台，打破刚性兑付，确立了资管产品统一监管的基本逻辑。2020年《信托公司股权管理暂行办法》出台，对信托公司股权管理乱象进一步规范，提升信托业股权监管质效。2021年《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》等规定的陆续出台，对公司治理的各个环节提出了新的要求。2022年底，《关于规范信托公司信托业务分类有关事项的通知（征求意见稿）》（以下简称《信托分类新规》）的公开征求意见，通过规范信托业务分类，进一步厘清业务边界和服务内涵。监管态度明确，以回归信托本源为原则，压缩融资类通道类信托，突出信托业本位职能，引导信托公司以规范方式发挥信托制度优势和行业竞争优势。

二、外部监管规范梳理

基于以上对信托行业四十余年监管趋势的梳理与回顾，我们也深刻了解信托行业作为强监管行业，国家宏观政策、金融监管要求等外部监管规范将直接影响行业发展的走势。因此，我们本着从一般到特殊的原则，对信托公司经营治理过程中可能涉及的外部监管规范进行着重梳理。具体外部监管规范如下：

从行业监管规范层面来看，信托公司适用的规范集中在金融机构层面与信托公司层面。我国《公司法》确立了“三会一层”的公司的基本治理结构，而信托公司作为非银金融机构同时面临监管部门针对金融机构、非银金融机构和信托公司自身的监管要求。从具体数量来看，金融机构层面规范最多，信托公司次之，非银金融机构最少。原因在于，信托公司作为非银金融机构，其与银行业以及其他非银金融机构都统一受到银监会（后为银保监会）的监管，监管机构在针对银行业的规范中一并规定信托公司参照执行或受银监会/银保监会监管的金融机构参照执行，不仅可以避免行文冗余，亦可以避免监管套利。

除金融监管要求外，大部分国企背景信托公司还将接受国资监管要求。从国资监管规范层面来看，《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见（国办发〔2017〕36号）》为国有企业完善公司治理提供了总体要求，而财政部和国资委则就国有企业公司治理中的章程制定、董事监事履责、审计、内控等具体问题制定了规章或规范性文件来为国资背景的信托公司完善公司治理提出具体要求。

三、监管规范要点梳理

如上所述，信托公司的监管要求大多同样适用于其他银行业金融机构，信托公司的经营治理的监管趋势与银行业金融机构所面临的整体监管趋势相同。从分业监管到2017年金融工作会议提出的功能监管、行为监管再到“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”的金融监管机构改革思路，表明金融监管将是全方面持续的长期监管。监管不断加强对经营治理的要求，旨在防范金融风险。监管部门对信托公司的经营治理的监管要求，更集中关注公司治理结构与内控制度建设。对于信托公司外部监管而言，《信托公司治理指引》确立了信托公司的公司治理结构的基本框架，而《企业内部控制基本规范》则给予了信托公司搭建企业内部控制制度的方向和借鉴。从具体监管规定所体现的内容来看，现有的监管规范对于信托公司经营治理体系的监管要点可以集中于加强党的领导、落实宏观政策、规范股东行为、完善“三会一层”的公司治理架构、完善内控制度等等领域。针对每个领域可以重点考虑的监管要点也有所不同，具体每个领域大体核心监管要点如下：

（一）加强党的领导

金融作为国民经济重要的调节器，党历来高度重视对金融事业的领导，坚持牢牢把握金融事业发展和前进的方向。近年党的领导在金融机构的公司治理中的重要性不断提高，2021年公布的《银行保险机构公司治理准则》第二章单章规定党的领导，明确党建工作写入公司章程，列明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。党委成员与董监高“双向进入、交叉任职”，党委书记、董事长一般由一人担任，确立重大事项党委决策机制及党委与董事会、股东会的职权划分等等。加强党的领导，也符合我国金融行业发展的实际情况，在充分落实党的领导的前提下，可促使行业更为系统化、规范化发展。

（二）落实宏观政策

我国信托行业宏观政策监管在行业清理、整顿方面存在两大特征：一是严格限制、不断收缩信托公司的数量；二是对于信托业务监管的力度存在周期性，即寻求控制行业风险与促进经济发展之间的平衡，在经济增速放缓、经济发展具有需求的时期，监管政策客观上鼓励信托公司的发展。我国信托行业宏观政策反映了监管部门对行业的监管思路，信托公司亦应落实宏观政策，动态调整治理结构，服务于实体经济的发展。

（三）规范股东行为

股东出资是公司资本的重要来源，公司资本是公司制度的重要基石，股权结构和股东行为将深刻影响着公司治理的有效性。股东不当行为严重影响信托公司正常经营管理。金融监管按照穿透原则认定股东不当行为，监管重点为股权关系透明度和清晰度，股东行为合规、审慎性，是否存在关联交易向股东或实际控制人进行不当利益输送等行为。在股东中，监管额外关注实控人和主要股东的行为。为加强关联交易的监管，董事会应下设关联交易控制专门委员会，并对关联交易逐笔审查、报告和披露。独立董事应对关联交易发表意见。公司需要每年至少对关联交易进行一次专项审计。

明天系、四川宏达集团等持股的信托公司所爆发的风险事件背后体现的是股东过度干预与公司治理机制的失效。股东利用自身优势地位，将信托公司的财产转移至自身或关联方，最终导致信托产品遭受重大损失，引发风险。与信托公司其他违规事由相比，股东不当行为尤其是关联交易通常会引发较大的动荡与风险，因此监管一直很关注金融机构的股东行为，尤其是主要股东和实际控制人。2021年出台《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》将控股股东和部分需要重点监管的关键少数主要股东一并界定为“大股东”，并提出更为严格的监管标准。

（四）健全“三会一层”的公司治理架构与董事会履职

“三会一层”是指股东会、董事会、监事会和经营管理层，也是公司经营治理的核心框架。在公司治理架构中，董事会位于治理架构的枢纽与中心，即通过股东会授权取得公司控制权的同时，利用内设的专门委员会、独立董事制度和组建经营管理层联动实现公司治理。监管在董事层面关注的重点包括但不限于董事任职的审批和履职考核、设立专门委员会、独立董事制度。

《银行保险机构公司治理准则》明确需要单独或合并设立的专门委员会包括但不限于：战略、审计、提名、薪酬、关联交易控制、风险管理、消费者权益保护。通过专业委员会和独立董事制度增强董事会专业性和独立性，提升公司治理实效。金融混业经营的趋势下，各类资管机构的业务差距逐渐缩小，信托业从同质化竞争阶段进入差异化、特色化的竞争阶段。信托公司把握宏观形势和发展趋势的能力，很大程度上依赖于董事会的积极履职和各项制度的完善构建。

（五）完善内控制度

《企业内部控制基本规范》第三条指出，内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。从上述规范看，内控制度范围很宽泛，且需要借由公司治理架构落实，与公司治理目标相近，是公司治理的一部分。

在过往信托公司内控制度不完备的案例中，往往又和违反审慎经营相关联。事实上，审慎经营规则的范围比内控制度要广，包括法人治理、风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。审慎经营是信托公司乃至银行业金融机构最重要的规范要求，既是经营业务的底线，也是金融机构受到处罚的重要事由。

四、外部监管趋势预判

国家金融监督管理总局设立后对信托公司的公司治理的监管影响有待观望。但是“管中窥豹，可见一斑”，从现有监管规范、行政处罚以及已发布的征求意见稿/草案来看，近年来经营治理一直是重点规范对象，预判未来监管部门将会在以下方面会有更多的关注、更高的要求、更大的力度。

（一）专注主业、回归信托本源

“回归信托本源”是信托行业整顿的关键词。2022年年底公布的《信托分类新规》明确资产服务信托不得以任何形式保本保收益；资产服务信托不得为任何违法违规活动提供通道服务；资产服务信托不涉及募集资金资管产品管理人作为委托人设立资产服务信托，信托公司仅限于向其提供行政管理服务，且不得与资管新规相冲突，以防多层嵌套、变相加杠杆、会计估值不符合资管新规要求等情形；信托公司开展资产服务信托，原则上不得发放贷款，也不得通过财产权信托受益权拆分转让等方式为委托人融资需求募集资金，避免服务信托变相成为不合规融资通道等等。

从2019年出台的《资管新规》信托通道类业务“应清尽清”，融资类业务持续压降，到2022年年底出台的《信托分类新规》，监管部门不断释放要求信托行业“坚持压降影子银行风险突出的融资类业务，强调信托公司受托人定位”的信号。信托公司治理结构应当服务于上述业务转型，配合“代客理财”发展思路的要求，实现监管将信托定位于促进实体经济高质量发展的战略性安排。

（二）稳健经营，防范风险

有效防范和化解重大金融风险既是我国金融政策的目标，更是我国金融监管的使命。制度先行、未雨绸缪，2022年公布《中华人民共和国金融稳定法（草案）征求意见稿》（以下简称《金融稳定法（草案）》），总结重大金融风险攻坚战中行之有效的经验做法，健全维护金融稳定的长效机制，切实维护国家经济金融安全和社会稳定。《金融稳定法（草案）》进一步压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任；加强金融风险防范和早期纠正，实现风险早发现、早干预，“金融稳定法”时代信托公司的治理结构管理将经历更为缓和、稳健的过程，经营稳健、符合宏观需求的治理结构将成为信托公司获得稳定发展的基础。

（三）统一监管，标准趋同

国家金融监管总局，是在银保监会基础上组建，统一负责除证券业之外的所有金融机构的金融业监管机关。将各类金融活动统一归口监管，实现金融监管全覆盖，避免多头监管的同时填补监管空白。统一监管后将减少政出多门导致的矛盾，大大提升了监管效率。同时，将全部金融业务纳入统一监管，采用功能监管的思路，相同业务适用同一规范，将大大降低监管套利的可能性。“一行一局一会”时代来临，监管趋严，积极遵循信托业务规律、改革和完善信托公司治理，完善股权结构、调整组织架构、健全管理机制将是信托公司长期面临的一项重要且艰巨的任务。

（四）强化金融消费者权益保护

传统的公司治理中关注股东利益最大化。随着对公司社会责任的强调，在公司治理中引入了利益相关者保护的观点。因金融风险的隐蔽性、强传染性，金融机构的公司治理中最主要的利益相关者就是金融消费者。2015年《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）中明确要求，金融机构应当将保护金融消费者合法权益纳入公司治理。直到2020年《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》发布，就金融消费者权益保护出台专门的部门规章；本次金融监管机构改革将金融消费者权益保护职能统一归口于国家金融监督管理总局均体现了监管对金融消费者权益的重视。于信托公司而言，保障金融消费者权益也与信托公司受益人利益最大化的原则不谋而合。在此背景下，保障金融消费者的合法权益在全业务流程的贯彻落实将成为信托公司完善治理结构的重要考量因素，通过建章立制、加强各部门间的信息传导和共享、持续开展内外部教育活动等工作，实现信托公司自身可持续发展的内生需要，维护金融安全与稳定。

综上，信托公司在日益严峻的监管态势下，应抓准行业定位，回归业务本原、强化内部治理、稳健经营、防范风险、做好金融消费者保护，更好地“受人之托忠人之事”。