——以‘江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故’为典型案例分析

2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，事故造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失10197.2万元。

事故发生后，由原安全监管总局牵头，公安部、监察部、住房城乡建设部、国务院国资委、质检总局、全国总工会、国家能源局以及江西省政府派员参加，全面负责事故调查工作。同时，最高人民检察院应邀派员参加，建筑施工、结构工程、建筑材料、工程机械等方面专家受聘参与事故调查工作。经事故组调查认定，江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故是一起生产安全责任事故，并出具了《江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查报告》（下称《调查报告》）。

司法、监察和有关行政监管部门等相关部门对该事故中的17家责任单位进行了责任追究，其中31人被追究刑事责任，38名责任人员被给予党纪政纪处分，9名责任情节轻微人员，被进行了通报、诫勉谈话或批评教育，1人因涉嫌其他严重违纪问题，已被纪检机关立案审查 ，5家事故有关企业及相关负责人的违法违规行为被给予行政处罚。除此之外，工程总承包单位和建设单位上级公司和上级公司的母公司或控股公司的有关人员均承担了相关法律责任。

江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故是一起电力行业建筑施工方面的生产安全事故，该事故在追究上级公司法律责任方面较为典型，我们以之为例进行法律研究，着重分析上级公司和上级公司的母公司或控股公司在本次事故中因存在哪些违法行为，导致被层层上溯并承担责任？同时，上级公司和上级公司的母公司或控股公司，应当履行哪些合规义务，系全面适当履行了安全管理职责，以避免相关法律风险？

一、上级单位存在的主要违法行为

根据《调查报告》、行政处罚决定和司法机关相关法律文书，工程总承包单位和建设单位的上级公司存在如下主要违法行为：

（一）股权上穿工程总承包单位两层的上级公司

事故项目工程总承包单位为中南**设计院有限公司，其上级公司为中国**工程顾问集团有限公司（下称“中国**集团”）， 中国**集团母公司为中国**建设集团（股份）有限公司（下称“中*建设集团”），如下图示：

两级上级公司主要存在的问题：一是本单位未建立健全与总承包项目发展规模相匹配的制度；二是未按上级公司要求设置独立的安全生产管理机构和安全总监岗位；三是未按规定组织召开公司安全生产委员会会议，对安全生产工作研究部署不够；四是未严格按规定要求组织开展安全生产大检查，检查工作没有全覆盖，对下属单位检查工作流于形式；五是对下属单位安全生产管理机构及制度不健全等问题督促整改不力。

（二）股权上穿建设单位两层的上级公司

事故项目的建设单位系丰城三期发电厂，其上级单位是江西**股份有限公司（下称“江西**公司”），江西**公司的上级单位是江西省**集团公司（下称“江西**集团”），如下图示：

两级上级公司主要存在的问题，一是未对清晰划分相关部门或组织的安全管理职责；二是未制定基本建设项目的安全监督相关制度；三是未履行对建设项目从设计、质量控制、进度控制等工作的监督和协调职责等。

二、上级公司及上级公司人员承担的法律责任

事故调查报告及相关法院判决显示，在单位承担责任方面，调查组责令中国**集团向国务院国资委作出深刻检查。在涉事单位相关人员惩处方面，中国**工程集团及其上级公司中国**集团的党委书记、董事长、总经理、副总经理、工程管理部门主任等6人受到了党内严重警告、警告处分；江西**集团党委委员、工会主席，江西丰城发电厂三期扩建工程建设指挥部总指挥，被判处玩忽职守罪、受贿罪；江西**股份公司及其上级公司江西**集团党委副书记、总经理、副总经理、总工程师、投资发展部经理等11人，受到了纪委立案审查、党内严重警告、留党察看一年、诫勉谈话等党纪政纪处分。

三、法律责任原因分析及适用新安法等可能承担的相关责任

（一）责任单位未承担责任的法律原因

本事故中，责任单位未承担相关法律责任，该原因是，事故发生当时适用的是2014年修正的《安全生产法》，该法第十四条规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。但是，2021年修正的《安全生产法》第十六条规定，将责任追究主体范围扩大到责任单位。为此，2021年9月1日实施新《安全生产法》后，生产经营单位发生的生产安全事故，经调查组认定为生产安全责任事故的，生产经营单位和单位相关责任人员均受到了相关的行政处罚，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。如：沧州市渤海新区南大港东兴工业区鼎睿石化有限公司“5·31”火灾事故、无锡市雁栖园民用燃气工程“1.5〞一般燃气泄漏火灾事故，涉事单位均承担了相关的法律责任。

（二）上级公司承担责任的法律原因分析

1.上级公司承担下级企业生产安全事故的责任依据主要包括法律法规、国家或行业标准，以及上级公司安全生产管理制度。

新《安全生产法》第四条、第十一条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。

行业主管部门制定的《建设工程安全生产管理条例》《建筑施工企业安全重生产机构设置及专职安全管理人员配备办法》《电力安全生产监督管理办法》等行业内企业安全生产管理规定时，生产经营企业也应当严格遵守。

同时，上级公司如违反本企业制定的涉及安全生产的规章制度，根据2014年修正的《安全生产法》第四十四、第五十七条和第一百零四条规定，生产经营单位的从业人员应当严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，如果有违反的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

如本事故中，中*建设集团未设置独立的安全生产管理机构，违反了《建设工程安全生产管理条例》第二十三条规定：“施工单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。”中*建设集团在其安全生产规章制度《中国**建设股份有限公司安全生产管理规定》第十一条规定：“安全生产第一类、第二类单位必须设置独立的安全生产管理部门。”然而，中国**集团、未按其上级公司上述要求设置独立的安全生产管理机构。作为中国**集团的下级单位即事故单位中***设计院有限公司公司亦未设置独立的安全生产管理机构。上级单位层层违反相关规定，未逐级压实安全生产管理责任，如根据现行的《安全生产法》第十六条规定，两级上级公司应当对本起生产安全事故承担相关法律责任，受到相应的行政处罚。

2.上级公司对下级企业选择管理者、安全生产投入，以及其他涉及生产经营活动事项享有决策权，是上级公司对下级企业承担安全生产事故责任的核心法律原因。

在生产安全责任事故中，承担责任的上级公司通常为下级企业的母公司或控股股东，对下级公司享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，作为国有企业的上级公司的部分高级管理人员通常也兼任下级企业部分高级管理人员，有的企业上下级公司间甚至是一套人马两块牌子，这种情况下，上级公司对下级企业有绝对的实际控制权。如果上级公司对安全生产工作不重视，出现人员配备不到位或不及时、安全投入不到等情况，下级企业必然不能切实承担或有效落实安全生产主体责任，从而加大了下级企业出现生产安全事故的风险。为此，我国新修订的《安全生产法》第三条增加了“管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的相关规定，明确企业的决策层和管理层的安全管理职责。同时，《安全生产法》第二十三条规定，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

正如在国务新闻办公室2021年6月11日上午10时的新闻发布会中，应急管理部宋元明副部长在答记者问时，对“管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”进行了详细的说明：“这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据你分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。比如我们一个企业总部，董事长和总经理是主要负责人，那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职，比如很多副总经理：分管人力资源的副总经理，对你分管领域的安全要负责任。下属企业里面，安全管理团队配备得不到位，缺人，由此导致的事故这个副职是要负责任的。分管财务的副总经理，如果你下属企业里安全投入不到位，分管财务的副总经理是要承担责任的。分管生产的副总经理，这个副总经理不能只抓生产，不顾安全，抓生产的同时必须兼顾安全，同时抓好安全，否则出了事故以后，管生产的是要负责任的。”

（三）新安法生效后上级公司及相关人员可能承担的相关责任

在本次事故中，上级公司未承担单位责任，但是上级公司的党委书记、董事长、总经理、副总经理、工程管理部门等人员分别受到了党内严重警告或警告处分、纪委立案审查；江西**集团党委委员被判处玩忽职守罪、受贿罪。如果该事故发生在新《安全生产法》实施之后，根据相关规定，上级单位和相关人员在事故中的违法行为可能承担的相关责任如下：

1. 上级单位

（1）被责令限期改正相关违法行为，并处罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处罚款；

（2）被责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正，并处罚款，吊销资质证书；

（3）情节较为严重的，地方人民政府予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照。

 2.上级单位相关人员

（1）责任人员范围：生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人，以及生产经营单位的其他负责人和安全生产管理人员。

（2）责任形式：

党纪责任：《中国共产党纪律处分条例》第八条规定，对党员的纪律处分种类：（一）警告；（二）严重警告；（三）撤销党内职务；（四）留党察看；（五）开除党籍。

政纪责任：根据2020年7月1日实施的《中华人民共和国公职人员政务处分法》第二条第三款，以及《中华人民共和国监察法》第十五条规定，国有企业管理人员为公职人员，监察机关对违法的公职人员可给予的政务处分包括：（一）警告；（二）记过；（三）记大过；（四）降级；（五）撤职；（六）开除。

行政处罚：《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条规定，安全生产违法行为行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备；（四）责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工；（五）暂扣或者吊销有关许可证，暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书；（六）关闭；（七）拘留；（八）安全生产法律、行政法规规定的其他行政处罚。

根据《安全生产法》及相关行业监督管理规定等，相关责任人如违反相关规定，应当承担罚款、撤职处分、被吊销其相应资质和资格，限期执业、情节严重的，实行终身行业和职业禁入；未履行本法规定的安全生产管理职责的导致发生生产安全事故的，受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

刑事处罚：2021年3月1日，《刑法修正案（十一）》正式实施，在安全生产领域增加了危险作业罪，加大了事故前严重违法行为刑事责任追究力度。这是我国刑法第一次提出对未发生伤亡事故或者未造成其他严重后果，但有现实危险的违法行为追究刑事责任。2015年12月16日公布实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对发生生产安全事故的犯罪主体和认定标准进行解释和明确。

如上级单位的相关人员违反《安全生产法》及相关行业监督管理规定，构成犯罪的，依照刑法及有关规定追究刑事责任，该上级单位相关人员主要涉嫌构成重大责任事故罪、危险作业罪、不报 谎报安全事故罪、玩忽职守罪、受贿罪等。