《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《土地管理法》第八十一条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。” 《土地管理法实施条例》第五十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下”。因此，若存在非法改变用途的情形，将面临交还土地及巨额罚款的风险。
实际上，土地管理法对于改变用途的规定相对清晰，实务中较少产生争议，但是，在土地出租的情形下，若存在改变规划用途的情形，违法主体的认定对于出租人和承租人来讲都至关重要。从出租人的角度，可能认为只要建设合规，承租人的行为应当由承租人买单；从承租人的角度，可能认定其并非土地权利人，即便存在改变用途的行为，涉及的是民事责任，不会涉及行政责任的承担。但实际果真如此吗？本文即结合实际案例对此进行分析介绍。
（一）土地权利人：出租人以承租人私自改变用途的，往往被行政机关认定为“对改变用途事实为明知，主观上存在违法的共同故意”
案例：康辉公司不符责令交还土地及罚款一案(2021)苏12行终52号
【案情简介】康辉公司成立于2001年4月20日,法定代表人为马剑波。2019年8月26日，靖江市自然资源局接到反映康辉公司在靖江市开发区建安路3号存在改变土地用途情形的举报后，于同日向靖江市人民政府报告康辉公司土地违法情况，并对康辉公司进行调查，康辉公司书面委托黄东处理公司土地使用性质变更的相关事宜。黄东反映：“我单位经营较困难及（考虑）职工安置的实际情况，准备将靖江市开发区建安路3号地块改作对外经营，以增加收入，减轻公司的负担。”2019年9月10日,靖江市自然资源局对康辉公司擅自改变土地用途的违法行为立案查处，并向康辉公司送达了接受调查通知书。靖江市地籍测绘管理所出具的康辉公司用地勘测定界图显示：康辉公司擅自改变土地用途面积为3938平方米。
康辉公司申辩意见：康辉公司严格按照土地使用用途进行建设，领取了工业使用用途的房产证，主张案涉房屋建设符合工业用途，康辉公司将工业用途的房屋出租给他人使用，系第三方在康辉公司出租的房屋内进行商业经营，法院认为康辉公司未办理用地转用手续，擅自将工业用地改变用途作经营性使用，事实认定错误；
行政机关及法院认为：即使存在租赁协议，实际改变用途另有他人，但康辉公司对承租人将工业用房用作酒店经营应明知，主观上亦存在违法的共同故意。故而以康辉公司为违法主体并无不妥。
（二）土地承租人：承租人承租土地后改变用途的，因具备改变用途的行为及主观意图，被处以罚款
案例：世博公司不服城建行政处罚一案（2019）苏05行终345号
案情简介：地号72013的宗地位于苏州工业园区玲珑街**科技（苏州）有限公司（以下简称“美嘉公司”）于2001年受让获得，土地使用权面积21710.7平方米，土地用途为工业用地。美嘉公司经批准在该宗地建设了厂房进行生产经营。2014年2月，美嘉公司与世博公司签订《工厂租赁合同》，美嘉公司将玲珑街88号的整体厂房出租给世博公司，租期自2014年6月8日起至2034年4月7日止。世博公司整体承租了美嘉公司的厂房后，将该处厂房改造，分租给数十家承租人分别使用，用于开设羽毛球场、水果卖场、以及美甲、餐饮等商业用途。
世博公司申辩意见：世博公司申辩其只是将房屋出租给玲珑街88号创意园的承租人做办公使用，其将房屋出租给承租人之后，承租人自行对室内进行装修改造，园区综合执法局的处罚对象应当是实际使用房屋的承租人，对其处罚属于对象错误的问题。
行政机关及法院认定：经查，玲珑街88号美嘉公司厂房地块的性质为工业用地，世博公司对此是明知的。世博公司整体承租了属于工业用地的土地厂房后，将整体厂房改造分割成若干大小、形状不同的使用部分，出租给不同的使用人用于开办羽毛球馆、水果卖场、课外教育、以及美甲、餐饮等商业用途。其将一座整体厂房改造成若干“房屋”分别出租给不同的租户用于商业用途的事实，明白无误地表现了世博公司违法改变土地用途的主观故意和客观行为。进而以世博公司为对象进行处罚。
小结：由此可见，在国有土地出租的场景下，若存在实际改变土地用途的情形，执法机关更多需要综合改变土地的行为主体去判断违法责任的承担主体，土地承租人若存在改变用途的行为，也会被进行行政处罚。但是，对于出租人而言，即便没有直接做出改变土地用途的行为，因其作为土地权利人，也对承租人负有监督义务，若对承租人明显改变土地用途的行为视而不见，也存在被认定为违法主体的风险。