01

不可抗力是指“不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”。根据《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”这一法律规定为不可抗力的认定提供了明确的法律依据。不可抗力通常包括自然灾害（如地震、洪水、台风等）和社会异常事件（如战争、罢工、骚乱等），这些事件也可以在行业规则与合同中进行具体化列举，以增强适用的明确性和可操作性。

情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平。依据《中华人民共和国民法典》第五百三十三条规定：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”这一规定确立了情势变更原则的适用条件和法律程序，为合同当事人提供了在重大情况变化时的救济途径。

02

新冠肺炎疫情及频发的自然灾害等不可抗力事件，对建设工程领域带来了深远影响，也为工程索赔带来了复杂而严峻的挑战。疫情防控采取的停工停产、人员流动限制、供应链中断等措施，以及洪水、地震等突发性自然灾害，直接导致大量工程项目出现工期延误、人力与材料短缺、施工成本上升及现场管理受限等问题。这些外部因素的介入，往往构成合同履行中的“不可抗力”或“情势变更”，使得合同双方对责任认定、损失分担及索赔依据产生重大争议。

需要特别说明的是，疫情期间依法采取的停工、封控等应对措施属于突发事件处置，这些措施可以触发相关程序与时效中止规则，但并不当然免除金钱给付责任。在此背景下，如何准确援引合同条款、适用法律原则，并合理计算损失，成为工程索赔管理亟待解决的核心问题。

不可抗力对工程合同的主要影响体现在工期顺延与部分费用的合理调整，是否能够免责取决于四个关键因素：因果关系、通知与证明义务、是否存在既有迟延以及合同具体约定。在索赔过程中，承包人、发包人均可依法主张权利或提出抗辩：承包人侧重于工期顺延与费用补偿，发包人侧重于审查因果关系、证据完整性及是否逾期索赔程序。索赔成立需要满足四个核心要件：事件属性、因果关系、及时通知并在合理期限提供证明、遵循合同约定（含时限要求）与证据充分。

1.事件属性

最高院及住建部确认新冠疫情构成不可抗力，对于建设工程合同，因疫情导致工期延误的，发包方要求承包方承担违约责任不予支持，承包方请求合理顺延工期应予支持。因疫情造成人工、建材等成本大幅上涨，继续履约对承包方明显不公的，可依据公平原则请求调整合同价款。双方应加强协商，合理分担停工费用，并将疫情防控增加的专项费用计入工程造价。最高人民法院印发《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》的通知第七条规定：“疫情或者疫情防控措施导致承包方未能按照约定的工期完成施工，发包方请求承包方承担违约责任的，人民法院不予支持；承包方请求延长工期的，人民法院应当视疫情或者疫情防控措施对合同履行的影响程度酌情予以支持。疫情或者疫情防控措施导致人工、建材等成本大幅上涨，或者使承包方遭受人工费、设备租赁费等损失，继续履行合同对承包方明显不公平，承包方请求调整价款的，人民法院应当结合案件的实际情况，根据公平原则进行调整。”住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知第二条第（五）款规定：“加强合同履约变更管理。疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。地方各级住房和城乡建设主管部门要及时做好跟踪测算和指导工作。”

根据上述规定，受疫情影响的承包方基于公平原则获得了三方面权利，违约责任的合理抗辩、工期的相应延长、价格的适当调整。但在司法实践当中法院并不会僵硬的执行上述规定，而是根据个案衡量原则，结合当地应急响应级别与复工实际情况，根据政府与行业主管部门文件核定具体天数及当事人就持续影响提供充分举证来平衡发包方与承包方之间的权利义务。如在（2021）云08民终884号判决中，法院认为“本案中，新冠肺炎疫情对中梁瑞公司的中梁壹号院项目工程建设造成了无法预计、不可改变的影响。中梁瑞公司上诉认为不可抗力期间计算应参照云南省内已生效类案司法判例认定为3个月，但生效司法判例并不属于人民法院裁判的依据，应结合案涉合同履行及新冠疫情影响的因素综合考量，认定不可抗力期间”。

2.因果关系

新冠疫情作为突发公共卫生事件，及防治疫情的行政措施导致合同不能履行或根本不能履行的，应作为不可抗力处理，但须与履约障碍具有直接因果关系，不得与当事人自身原因混同。最高人民法院印发《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》的通知第三条明确规定：“依法妥善审理合同纠纷案件。受疫情或者疫情防控措施直接影响而产生的合同纠纷案件，除当事人另有约定外，在适用法律时，应当综合考量疫情对不同地区、不同行业、不同案件的影响，准确把握疫情或者疫情防控措施与合同不能履行之间的因果关系和原因力大小，按照以下规则处理：（一）疫情或者疫情防控措施直接导致合同不能履行的，依法适用不可抗力的规定，根据疫情或者疫情防控措施的影响程度部分或者全部免除责任。当事人对于合同不能履行或者损失扩大有可归责事由的，应当依法承担相应责任。因疫情或者疫情防控措施不能履行合同义务，当事人主张其尽到及时通知义务的，应当承担相应举证责任。（二）疫情或者疫情防控措施仅导致合同履行困难的，当事人可以重新协商；能够继续履行的，人民法院应当切实加强调解工作，积极引导当事人继续履行。当事人以合同履行困难为由请求解除合同的，人民法院不予支持。继续履行合同对于一方当事人明显不公平，其请求变更合同履行期限、履行方式、价款数额等的，人民法院应当结合案件实际情况决定是否予以支持。合同依法变更后，当事人仍然主张部分或者全部免除责任的，人民法院不予支持。因疫情或者疫情防控措施导致合同目的不能实现，当事人请求解除合同的，人民法院应予支持。（三）当事人存在因疫情或者疫情防控措施得到政府部门补贴资助、税费减免或者他人资助、债务减免等情形的，人民法院可以作为认定合同能否继续履行等案件事实的参考因素。”

上述规定强调了疫情因素与产生损失之间应存在因果关系，同时明确了因疫情导致无法履行合同义务的一方应承担举证责任。如（2021）浙06民终3827号中，法院认为：“当事人主张适用不可抗力部分或者全部免责的，应当就不可抗力直接导致民事义务部分或者全部不能履行的事实承担举证责任，但上诉人没有就疫情或者疫情防控措施与合同不能履行之间的因果关系和原因力大小提供充分证据，相应上诉主张缺乏事实依据。”

3.及时通知并在合理期限提供证明

在建设工程受新冠疫情影响导致不能履行或履行受阻时，主张不可抗力引发履约障碍的一方应及时发出不可抗力/索赔通知，并在合理期限内提供证明材料。这一义务是主张不可抗力免责的前提条件，未履行通知和证明义务将可能导致权利受损。

在入库案例（2023）京03民终7222号判决中，法院认为：“受到不可抗力影响的合同当事人，应当及时履行通知义务，否则应承担一定的不利后果。本案中，如某传媒公司根据法律要求，及时履行了通知义务，则作为对方当事人的马某政就可以在继续履行合同或者主张合同的法定解除权之间，做出更有利于自己的选择。而由于某传媒公司怠于履行该项通知义务，导致马某政无法行使该项选择权，某传媒公司抗辩主张自己应当完全免责，于法于理均有不当，法院应当根据案件具体情况酌情确定相应后果。”

4.遵循合同（含时限）与证据充分

新冠疫情、地震洪水等自然灾害通常可构成不可抗力或政府应对措施导致的不可抗力影响，依法可据此主张顺延工期、费用补偿或责任减免，但须严格依合同约定的索赔程序与时限操作并提交完整证据，否则可能被认定逾期或举证不能而不予支持。

在（2021）最高法民申3027号判决中，法院认为：“因重污染天气应急响应措施导致停工的情形出现后，天宝建设公司应当按照合同约定在发现后七天内办理签证，现天宝建设公司未提供证据证明争议的32天已办理签证。在天宝建设公司主张的另外因重污染天气导致停工的15天已提供符合合同约定的工程签证单的情况下，因天宝建设公司对于争议的32天未提供充分证据证明其按照合同约定及时办理了签证，即使存在现场停工的情况，亦不能认定此种情形下的停工损失应依约由禹王开发公司承担。”

03

1.不可抗力与情势变更索赔的举证责任

在主张不可抗力或情势变更以调整合同履行义务时，法院要求主张方承担举证责任，需要提供充分证据证明疫情或防控措施对合同履行造成了实质性影响。这一举证责任包括证明不可抗力事件的存在、事件与合同履行障碍之间的因果关系、以及造成的实际损失程度等方面。在（2023）最高法民申3276号判决中，法院认为“甲公司主张依据《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》第6条规定对房屋占用费进行减免。依照该规定，承租人提出减免租金以经营受到影响且营业收入减少为前提。本案中，首先，甲公司并未举证证明疫情或者疫情防控措施对其经营造成的实际影响，对其房屋占用费进行调整缺乏充分的事实依据...”在（2023）京03民终7222号判决中，法院进一步强调：“主张因不可抗力不能履行合同的当事人，应当承担相应的举证责任，提供充分的证据证明相关事项。本案中，某传媒公司既未在合同履行中作出通知与证明，也未在本案审理中提供充分的证据证明《投资合同》受到疫情的具体影响，故应承担相应的败诉后果。”

2.不可抗力与情势变更索赔的认定标准

不可抗力与情势变更是法律赋予合同主体的免责或部分免责事由，正因为其适用会打破当事人之间原定的权利义务平衡，故而必须设定严苛的认定标准。这既是为了防止权利滥用，也是维护合同稳定性和交易安全的必然要求。

在（2023）最高法民申1979号判决中，法院对不可抗力的认定标准作了详细阐述：“所谓不能预见，是指当事人在签订合同时，未能合理预见，而且按照通常的社会认知能力是不可能预测到会发生某种事件；不能避免，是指当事人已经尽了最大的努力，但仍然无法避免某种事件的发生；不能克服，是指当事人在事件发生后已经尽了最大的努力，但仍然不能克服事件所造成的损害后果，致使合同不能履行。”该判决还特别强调了诚信原则的重要性：“诚信原则是我国社会主义核心价值观的重要组成部分，也是法治政府建设的主要目标之一，地方各级政府和政府部门履行本地区、本部门法治政府建设主体职责，应当倡导并模范践行诚信原则。涉案合同系当事人真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。”

可见，不可抗力所引发的工程索赔，其核心难点在于严格符合“不能预见、不能避免、不能克服”的法定认定标准。与此同时，处理此类索赔不仅是一个法律技术问题，更需秉持诚信这一社会主义核心价值观，要求合同双方，特别是政府主体，在法治框架内公平合理地分担风险与损失。

04

在司法实践中，各级法院对于不可抗力索赔案件形成了一系列裁判规则，这些规则为处理类似案件提供了重要的参考依据。

1.不可抗力认定规则：不可抗力的成立应满足不能预见、不能避免、不能克服的客观要件。针对特定主体并非广泛的社会政策调整，属于正常商业风险，不构成不可抗力情形。

在（2021）最高法民申6537号判决中，法院认为：“通常情况下，不可抗力分为两类，一类是法律规定的不可抗力，一类是当事人合同约定的不可抗力。合同法第一百一十七条规定不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。无论基于法律规定还是合同约定，政府行为均可能成为不可抗力的具体情形，但亦应符合当事人在签订合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观要件。换言之，应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有社会影响的宏观性和全局性，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴。就本案而言，福州市人民政府出于为城市居民提供公共自行车这一社会公共产品的目的，决定与本案有关的项目立项，但随着社会经济的进一步发展，该市政府后又取缔该项目。本案合同双方当事人作为商事主体，在签订合同时对此应有充分认识，并且福州市人民政府要求中止在建合同等行为，是针对场站公司、索天公司等特定主体作出的特定行为，亦不同于对社会产生普遍影响的政策性调整。因此，本案相关政府行为属于正常商业风险，并非当事人无法预见、不能避免或不能克服的情形。”

根据上述案例可知，并非所有政府行为都可归为不可抗力，其性质关键在于是否具备宏观性与全局性，例如为应对公共危机而颁布的强制性政策。反之，针对特定项目或主体的具体行政行为，因其影响范围有限，被视为商事主体在从事经营活动时应能预见并承担的常态性政策风险。这一论断实质上引导并要求商事主体，在缔约时需秉持更高的审慎注意义务，对行业相关的政府规划与政策变动保持敏感，而非在事后轻易寻求不可抗力条款的庇护，从而强化了商事活动中“风险自担”的基本原则，促进了交易秩序的稳定与可预期性。

2.举证责任分配规则：关于不可抗力所导致的损失数额，应由援引不可抗力条款主张免责的一方承担举证责任。

（2019）最高法民终43号判决中，法院认为：“根据《承包施工合同书》第六条第三款“人力不可抗拒的自然灾害，造成工程损失使工程造价增加，其增加部分由甲方（潇湘综合公司）负责，但乙方要向甲方提供须要买保险的工程项目让甲方考虑提前买保险”的约定，将洪水损失计入工程造价具有合同依据。但该争议事项是不可抗力条件的损失，需以人力所不能预见、不能避免、不能克服为前提，即只有当洪水超过设计的施工期洪水标准（施工营地建造应当高于施工围堰设定的洪水标准），此索赔方可成立。而围堰设计图（潇湘-施工-2-1～6）标明，一期围堰高程94.14m、二期围堰高程94.5m、厂房全年围堰上游高程99.0m、厂房全年围堰下游高程98.5m。《永州市潇湘水电站1994年度历次洪水情况表》记载“全年最高水位97.80m”，低于厂房设计高程。经查永州建设公司申报的洪水损失项目，除抽水机工棚外，均为应高于洪水位的厂房、设备、物资损失，该索赔不能成立。又根据鉴定报告的说明，本争议事项缺少营地建设地点、面积等关键证据，无法计算出损失的具体数额。依据举证规则，永州建设公司应承担该不利后果。”

援引不可抗力条款主张免责的一方承担举证责任这一具体规则正是“谁主张，谁举证”这一民事诉讼基本原则在不可抗力免责主张中的直接体现和具体应用。在诉讼中，一方当事人（原告）主张对方（被告）违约并要求其承担赔偿责任时，原告首先需要就违约事实的存在承担举证责任。而当被告援引不可抗力条款意图免除或减轻其违约责任时，这实质上是在提出一项新的、积极的免责主张。根据“谁主张，谁举证”的原则，被告自然需要就该免责事由（即不可抗力的发生、其与合同履行障碍的因果关系以及所造成的损失范围等）承担相应的举证责任。因此，将损失数额的举证责任分配给主张免责的一方，与基础性的举证责任分配原则在法理上是完全吻合和逻辑自洽的。