招标投标作为市场经济配置资源的一种交易方式，其公平、公正、公开原则是维护市场秩序、保障交易安全的基石。实践中，投标文件异常一致、报价规律差异是串通投标行为中较为典型、也容易被监管部门查处的情形之一。由于当事人的主观意图难以举证，当投标文件的内容客观上表现为“高度雷同”“报价规律差异”时，如何认定其确实属于串通投标而非“碰巧”一致，存在较大难度。行政监管部门在调查认定标准、证据收集要求上亦存在差异，也进一步加剧了此类案件的实务处理难度。

本文结合招标投标领域、政府采购领域相关规则，围绕投标文件异常一致、报价规律差异情形下串通投标的法律认定和实践监管尺度进行专业解读，为招投标参与主体防范法律风险、应对监管调查提供实务参考。

不同投标人投标文件异常一致或报价呈规律性差异应如何理解，常见情形有哪些？国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》对第四十条的释义明确：“异常一致是指极小概率或者完全不可能一致的内容在不同投标文件中同时出现，实践中典型的表现包括投标文件内容错误或者打印错误雷同，由投标人自行编制文件的格式完全一致，属于某一投标人特有的业绩、标准、编号、标识等在其他投标人的投标文件中同时出现等。”“除国家有规定收费标准的勘察、设计和监理等服务招标外，不同投标人的报价呈现规律性差异则是不同投标人的投标文件异常一致的特殊表现。实践中的典型表现包括：不同投标人的投标报价呈等差数列、不同投标人的投标报价的差额本身呈等差数列或者规律性的百分比等等。在通过市场竞争形成投标报价的条件下，不同投标人的报价的规律性差异只有在投标人相互串通投标的情况下才会出现。”

从行政监管机关、司法机关的裁判案例³来看，关于投标文件异常一致，一般会重点查看投标文件实质性内容是否高度雷同，例如不同投标人的技术方案、服务方案、资质证明相关表述、投标函核心内容等实质性内容完全一致。或者报价的表述、顺序、表格排列及费用计算完全一致。有些则表现为投标文件内容、字体、字号、换行等格式完全一致，甚至出现相同的错别字、标点错误、排版错误，部分情况下还会出现“复制粘贴”痕迹。关于报价呈规律性差异，可能表现为报价呈固定梯度或固定比例关系，刻意协同报价；或者部分投标人报价刻意偏高或偏低，为特定投标人“让路”等。报价呈规律性差异也不仅仅是价格一致或下浮比例相同，在市场竞争充分、产品或服务成本透明的领域，不同投标人的报价可能集中在合理区间，甚至出现轻微的规律差异，若该差异能够通过成本核算、市场行情解释，则属于正常市场行为，不能认定为呈规律性差异。

整体而言，可以看出投标文件异常一致一般是指一些实质性内容、独创性内容或者细节存在不合理重合。而报价呈规律性差异是指不同投标人的投标报价之间存在明显的、不合理的规律，且该规律无法通过市场竞争、成本核算等合理因素解释，本质上体现了投标人之间的协同报价行为。

（一）视为串通投标的法律后果

在招标程序进行过程中，如果因投标文件异常一致被评标委员会视为串通投标，首先面临的效果为投标无效。如相关违法线索被行政机关查证属实，投标人将承担行政责任，且中标无效。由此给招标人带来损失的，还应承担民事责任；情节严重的，还将承担刑事责任。

本文主要讨论较为常见的行政责任，追责主体为行政监管部门。核心处理措施包括：认定中标无效，罚款、没收违法所得、一定时期内禁止限制投标的行政处罚，以及信用惩戒⁴。为避免投标人因碰巧雷同被误判为串通投标，本部分重点讨论投标人应如何应对行政监管部门的调查。

（二）行政监管部门的调查认定流程

行政监管部门的调查认定，核心目的是查明是否存在串通投标行为，确定行政责任，其调查方式以“书面审查+实地核查+询问核实”为主，认定标准侧重于客观情形与合理推断相结合。核心流程如下：

1.初步判断：对比不同投标人的投标文件，若发现实质性内容高度雷同，或报价呈规律性差异，且无明显合理理由，初步认定存在“视为串通投标”的情形。

2.证据收集：调取、查阅相关文件资料、实地核查、询问相关人员、委托专业机构鉴定等调查手段收集证据，包括投标文件比对记录、询问笔录、投标保证金凭证、鉴定意见等，核实是否存在串通意图、协同行为。这部分不排除行政机关可能结合其他常见的串通手段辅助调查，例如调查保证金来源、是否从同一台电脑或同一IP地址上传投标文件、投标文件制作机器MAC地址是否一致等。

3.听取陈述申辩：行政监管部门在作出认定前，会告知投标人拟认定的事实、理由及依据，听取投标人的陈述申辩，允许投标人提供证据反驳（如证明存在客观原因的证据）。

4.最终认定：结合收集到的证据、投标人的陈述申辩意见，综合判断是否构成串通投标。若投标人能够提供充分证据推翻推定，认定为无串通行为；若无法推翻，且证据能够证明存在串通意图或协同行为，最终认定为串通投标，并作出行政处罚决定。

需注意，行政监管部门的认定，无需证明投标人之间存在书面串通协议，只要有证据证明存在协同行为（如共用标书、协商报价），或客观情形足以推定串通（如文件高度雷同+保证金同一账户转出），即可认定为串通投标。因此，如果投标人一旦面临此类调查，必须积极行使陈述申辩权，通过合理解释和提供充分佐证予以抗辩，与此同时应保证如实陈述。

（三）投标人应对行政调查的合规操作要点

如果被行政监督部门提出质疑，投标人应遵循以下步骤积极、专业地应对：

1.立即启动内部核查：收到调查通知后，第一时间组织项目负责人和相关人员核查，确认被质疑的具体情形（如哪部分内容雷同、资金往来原因等）。全面收集能证明独立投标的证据，例如：内部独立编制文件的流程记录、沟通邮件、不同版本的修改稿；独立的成本计算底稿；保证金出自本公司账户的银行流水等；查找投标文件制作机器MAC地址和文件上传IP地址等。

2.在规定时限内进行陈述申辩，并提供相应证据材料

投标人按照上述合规操作要点，应主动提供充分有效的证据合理说明投标文件高度雷同、报价规律差异是因客观原因导致，而非主观串通，以推翻该推定。若文件雷同是因采用了相同的标准范本或图集，应说明该范本的公开来源，并附上各自深化设计的部分作为证据。若报价呈规律性差异，需提供符合商业逻辑和市场规律的客观理由。需要注意的是，投标人有时会面临较难正向证明自己没有串通的情形；此种情形下，也可以通过一些反向证据佐证，例如提供文档制作、上传的MAC地址、IP地址，文档的初始和最终编辑者、投标保证金提交渠道等辅助材料，并要求行政监管部门主动查证是否和其他供应商存在相同地址、账户等情形。