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《条例》第四条明确规定，县级以上地方人民政府对本行政区域内保障农民工工资支付工作负责，建立保障农民工工资支付工作协调机制，加强监管能力建设，健全保障农民工工资支付工作目标责任制，并纳入对本级人民政府有关部门和下级人民政府进行考核和监督的内容。

从责任主体角度而言，人力资源社会保障行政部门是核心牵头机关，承担统筹协调、执法查处、失信惩戒的核心职责；住房城乡建设、交通运输、水利等行业主管部门，负责本行业工程建设项目的源头监管、欠薪案件督办、违法发包分包等行为查处；财政、公安、市场监管、金融监管等部门承担协同责任，负责资金监管、协助调查、案件移送、联合惩戒等工作；乡镇人民政府、街道办事处作为基层责任主体，负责欠薪矛盾排查、纠纷调解、风险隐患预警处置。

从责任内容上，主要包括以下五个方面：一是源头监管责任，对工程建设项目资金落实、工程款支付担保、农民工工资专用账户、用工实名制、工资保证金等核心制度实施情况进行全流程监管；二是执法查处责任，依法受理欠薪投诉举报、开展案件调查取证、作出责令限期支付决定、实施行政处罚、移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件；三是失信惩戒责任，规范开展拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单的认定、公示、动态管理与联合惩戒实施；四是协同监管责任，完善跨部门信息共享、联合执法、案件移送机制；五是宣传引导责任，开展《条例》及配套规定普法宣传、用工单位合规指导与农民工维权指引。

02

在涉及农民工欠薪案件办理中，行政机关必须严格遵循“事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法”的基本原则，在法定时限内完成受理、全面调查、处理决定的全流程，保障行政相对人的知情权、陈述申辩权等法定权利。

在《条例》框架下，行政机关作出责令建设单位或总包单位先行垫付/清偿农民工工资的决定，法院支持的比例较高，根据笔者检索的正面支持行政机关决定的案例以及被撤销或不获准执行的反面案例来看，责令垫付的行政决定被撤销的情形以“事实依据不足、法律适用错误、程序明显违法”等为主。

（一）事实认定不清、证据不足，行政决定依法被撤销

行政机关作出垫付决定的核心前提，是查清欠薪事实、固定完整证据，片面采信单方投诉、未全面核实关键事实的行政行为，存在被法院认定合法性不足从而予以撤销的风险。

如在甘肃省兰州市城关区人民法院审理的某某建设集团有限公司与兰州市城关区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)一审行政纠纷（（2024）甘0103行初85号）案件中，城关人社局受理103名劳动者投诉后，仅凭劳动者的询问笔录、工资表，即认定总包单位拖欠工资402万余元，并作出行政处理决定。但诉讼中，某某公司（注：总包单位）提交了丁克智施工队的《工资表》，其中载明了领取工资人员的姓名、卡号、出勤天数、日工资、工资总额及未支付金额，并有领取人签字确认，同时提供了银行付款流水。法院审理认为，“城关人社局就某某公司已经支付过案涉项目农民工工资的情况未予核实，其提交的证据不足以证明某某公司拖欠彭存福等103人工资4028197元，其作出《行政处理决定书》属事实不清，证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，依法应予撤销。”

再如内蒙古自治区通辽市中级人民法院审理的某股份有限公司、通辽市某局行政二审行政纠纷（（2023）内05行终174号）案件中，经法院查明，“被上诉人通辽市某局收到的何某班组的投诉书有16人，被上诉人通辽市某局仅对其中的9人做了调查询问笔录，对于其他7人未进行核实。被上诉人通辽市某局收到的刘某班组的投诉申请无投诉人签字，被上诉人通辽市某局仅对62名投诉申请人中的31人进行了调查询问，对于其他投诉人投诉的真实性未经核实，且对于所有投诉人是否均为农民工身份未经核实”，因此，法院在判决中明确指出，“行政机关作出的行为应证据确凿，而被上诉人通辽市某局作出的案涉处理决定，对于是否均为投诉主体的真实意思表示及投诉主体是否均符合《保障农民工工资支付条例》规定的农民工身份这一基本事实未能进行核实，属于主要证据不足，适用法律有误，对案涉处理决定应依法撤销并责令其重新作出处理。”

通过上述两个案例来看，农民工欠薪案件涉众性强、维稳压力大，但是并不能成为行政机关简化调查程序的理由，行政机关应当全面核查案涉事实的证据，查清用工事实、工资支付情况、投诉人身份真实性等核心事实，避免陷入只要有投诉就责令垫付的维稳误区，否则将面临行政决定被撤销的败诉风险。

（二）适用法律错误，超越《条例》划定的垫付责任边界

《条例》规定的建设单位垫付责任是法定的、有限的，行政机关不得随意扩大适用范围，必须严格举证证明法定适用前提，否则将面临因法律适用错误被法院撤销决定。

如湖北省荆州市中级人民法院审理的湖北辰桦产业园开发有限公司、公安县人力资源和社会保障局行政处罚、行政处罚二审行政诉讼（（2023）鄂10行终30号）案件中，公安县人社局以建设单位未按月拨付人工费用为由，依据《条例》第二十九条作出向农民工工资专用账户拨付该项目所需人工费用的决定。法院审理后明确指出“关于案涉行政处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款规定：‘因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。’可见，公安县人社局据此作出行政处理决定的事实依据应为‘辰桦公司未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠’。根据公安县人社局提交的相关调查询问笔录及《昊汉公司工程款拨付明细》，仅能证明辰桦公司作为建设单位没有按月拨付人工费用，而缺乏证据证明造成农民工资被拖欠的原因在于辰桦公司未按合同约定结清工程款。”

再如山东省临沂市兰山区人民法院作出的（2021）鲁1302行初231号行政判决书中，法院指出“《保障农民工工资支付条例》对工程建设领域作出特别规定，建设单位存在以下情形时应当垫付或清偿农民工工资：一是建设单位未及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，二是将建设工程违法发包给个人或者不具备合法经营资格的单位导致拖欠的。人社局依据上述第一种情形作出处理决定，应查明建设单位未支付的工资数额，以确认是否在其未拨付工程款的范围内；如若认为系因上述第二种情形承担清偿责任，应在处理决定中作出认定并适用相应法律条款。故人社局所作行政处理事实不清，适用法律错误，判决撤销该处理决定并限期重新作出行政处理。”

针对要求建设单位垫付农民工工资的，必须同时满足“欠付工程款”“欠付与工资拖欠有因果关系”的前提条件，且垫付金额不得超出未结清工程款的限额。行政机关既不能脱离因果关系直接认定垫付责任，也不能突破法定限额要求建设单位承担无限责任，否则即属于适用法律错误。

（三）执法程序违法，剥夺相对人法定权利，行政行为丧失合法性基础

程序合法是实体公正的前提和保障，如行政机关执法程序严重违法，其作出的行政决定也将会面临被法院撤销的风险。根据笔者的检索，大部分的案例中，法院均根据在案证据认定行政机关作出的行政决定“从立案调查、作出行政处理事先告知、听取当事人陈述申辩，到作出处理决定、依法送达、强制执行催告，完整履行了全部法定程序”程序合法。

虽然笔者并未检索到非常明确的因程序违法被撤销的案例，但是，如建设单位的垫付行为所依据的行政处理决定程序不合法的，不能当然产生免除建设单位抵扣工程款、豁免自身债务的法律效力，如甘肃省华亭市人民法院审理的平某公司、华某公司建设工程施工合同纠纷（（2024）甘0824民初1163号）案件中，法院审理认为，“根据国务院《保障农民工工资支付条例》第四十二条‘人力资源和社会保障行政部门作出责令支付被拖欠农民工工资的决定，相关单位不支付的，可以依法申请人民法院强制执行。’规定精神，对XX市劳动监察大队作出的《决定书》，华煤集团有义务执行，但支付行为应当合理合法。根据审理查明的事实，XX市劳动监察大队作出《处理决定》过程未向XX二建核实有关情况，决定未送达XX二建，事后XX二建对决定认定的拖欠农民工工资未予认可。华煤集团按照决定扣减XX二建工程款代付工资，作为债务人处分债权人的债权，有义务通知债权人XX二建。华煤集团接到劳动监察大队的决定在前，与XX二建签署《合同结算协议书》在后，结算确认书特别确认：双方相互无任何其他应付款项以及项下的农民工工资均不存在拖欠事宜。综上，华煤集团未履行通知义务，单方依据劳动监察大队决定将应付XX二建工程款支付了农民工工资，处分XX二建债权，不符合民法典相关规定精神，且违反结算确认书双方无拖欠农民工工资约定，构成违约，因此，XX二建诉讼请求华煤集团支付拖欠工程款102111.70元，其中34826.7元质保金应当于质保期满后按照合同约定支付，其余67285元应当支付。”

03

（一）加强事前合规与事中管控

事前源头防控，是建设单位规避垫付风险的根本举措。建设单位应严禁违法发包，从源头规避全额清偿责任；施工合同中应明确工程款拨付与人工费用拨付的联动机制，将人工费用单独列项，按时足额拨付至农民工工资专户。

合同履行过程中，建设单位依约按时拨付人工费用，同时监督总包单位工资发放情况，留存完整的拨付凭证与对账记录，从源头避免因欠付工程款引发垫付责任。

（二）事后应对建议

收到行政机关的调查通知或垫付要求后，建设单位应当第一时间组建法务、工程、财务人员组成的专项工作组，对垫付要求开展全面的合法性审核。首先审核法律依据，确认行政机关的垫付要求是否有《条例》的明确条款支撑，是否存在超出法定范围增设垫付义务的情形；其次审核事实依据，全面核对欠薪事实是否真实、主体是否适格、欠薪金额是否准确，是否存在将材料款、利润、管理费等非工资款项纳入垫付范围的情形，同步梳理项目合同、工程款拨付凭证、工资支付记录等核心证据；最后审核程序合规性，确认行政机关是否依法送达书面文书，是否告知了陈述申辩权、救济权利，是否存在程序违法情形。

针对审核中发现的事实认定错误、超法定范围要求等问题，建设单位应当在法定期限内，向行政机关提交书面异议与完整证据材料，清晰阐明自身的法定责任边界，申请对核心事实重新核查，全程留存沟通记录与书面材料送达凭证，避免仅以口头方式提出异议。对符合听证条件的，应当依法申请听证，充分表达自身意见。

如垫付要求符合法律规定、事实清楚证据确凿的，建设单位应当在要求的期限内规范履行垫付义务，优先通过农民工工资专用账户将资金直接发放至农民工本人银行账户，严禁交由包工头、分包单位代发，同时要求农民工本人签署工资结清确认书，留存好银行转账凭证、农民工身份信息、工资明细等全部资料。同时向总包单位发送书面函告，明确垫付金额、垫付事实、法律依据，并确认在后续工程款结算过程中，将垫付资金依法予以抵扣，并签署书面抵扣协议，明确抵扣金额、结算方式。

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保障农民工工资支付，既是重大的民生责任，也是工程建设领域各市场主体必须坚守的法律底线。行政机关应当严格恪守法定权限与程序，规范执法、公正履职，兼顾农民工权益保障与企业合法经营权益；建设单位既要严格履行法定义务，守护农民工的劳动报酬权益，也要清晰把握法定责任边界，通过全流程合规管理，规避垫付风险，实现项目合规推进与企业稳健经营的双赢，共同构建规范有序的工程建设市场秩序。