2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），创新地将行政协议纳入行政复议受案范围。2026年7月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称新《条例》）正式施行，新《条例》对行政协议类型予以明确列举，为行政复议机关的实务判断提供了指引。
（一）行政协议的定义与新《条例》的细化
行政协议首次在法律层面被明确规定是在《中华人民共和国行政诉讼法》中，该法第十二条将“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”等行政协议明确纳入行政诉讼受案范围。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”的规定，完成了对行政协议概念的明确界定。
《行政复议法》第十一条第十三项将“行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的”情形列入行政复议的受案范围，是行政协议定义从司法解释主导到复议立法跟进的过程。
新《条例》第十条对《行政复议法》第十一条第十三项中“行政协议”概念的具体化列举，明确列举了五种行政协议类型：（1）政府特许经营协议；（2）土地、房屋等征收征用补偿协议；（3）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（4）医疗保障服务协议；（5）其他行政协议。实现了从概括性规定到列举式规范的转变。
（二）行政协议识别标准与复议受理实务
依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条，行政协议的四要素包括：主体要素（一方为行政机关）、目的要素（为实现行政管理或者公共服务目标）、意思要素（协商订立）、内容要素（具有行政法上权利义务内容）。其中，“具有行政法上权利义务内容”通常被认为是核心决定性要素。最高人民法院第二巡回法庭第17次法官会议纪要曾指出，行政协议与民事合同的“主要区别是客体而非主体，是内容而非名称，是实质而非外观”。
复议机关的受理审查可分为两个步骤：第一步，审查涉案协议是否属于新《条例》第十条明确列举的有名行政协议类型；第二步，对于不属于列举类型的协议，运用四要素标准判断是否属于“其他行政协议”；在“行政法上权利义务内容”的判断中，通常可从以下方面考量：协议是否涉及行政职权的行使、协议目的是否指向公共利益的实现、行政机关是否享有行政优益权。
（三）新《条例》列明的五种行政协议类型的详细解读
1.政府特许经营协议
政府特许经营协议，是指行政机关通过合同形式授权特定经营者经营供水、供气、供热、公共交通等公用事业的协议。此类协议的特征在于：行政机关享有行政优益权，协议目的在于提供公共产品或公共服务。将其明确纳入行政复议范围，能够为参与公共服务项目的社会资本提供稳定的救济渠道，有效遏制行政机关违法收回经营权、不当干预项目运营等行为。
实务案例：北京市某公司与区城管委签订《户外广告设施使用协议》，因行政机关未按约定履行引发争议，企业申请行政复议。北京市司法局经审查认定该协议由行政机关一方提供户外广告设施使用权，由企业一方支付相应出让价款，协议的目的是加强国有户外广告资源的有偿使用收入管理，促进户外广告业健康发展并实现城市市容市貌管理职能，具有较为明显的行政管理色彩。因此，该协议属于行政协议中较为典型的政府特许经营协议。
2.土地、房屋等征收征用补偿协议
土地、房屋等征收征用补偿协议，是指政府依法征收或者征用土地、房屋等时，与被征收人就补偿方式、补偿金额、支付期限等问题达成的协议。此类协议兼具行政性与协议性双重特征，合法性审查通常优先于合约性审查。新《条例》明确将其纳入行政协议复议范围，能够保障被征收人救济权，推动补偿争议得到高效化解，减少信访与群体性纠纷的发生。
实务案例：（2025）湘行终666号湖南省邵东市政府与邓某等12人签订《门面货币补偿协议书》后产生争议，邓某等人向邵阳市政府申请行政复议；（2019）黑行终370号马某诉齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案也是代表性案例。
3.政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议
政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，是指政府为保障低收入群体住房权益，投资兴建保障性住房后与符合条件的申请人签订的租赁或买卖协议。此类协议包含准入资格审核、租金政府定价、强制退出机制等公法义务。依据新《条例》第十条的文义，仅“政府投资的”保障性住房协议方属于行政协议。将其纳入复议范围，能够强化对住房保障领域行政行为的监督，体现了民生导向的法治保障要求。
实务案例：最高人民法院发布的行政协议十大典型案例之一，林某诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案。林某向济南市房管局提出廉租房实物配租申请，并签订了租赁合同，后市房管局调查认定其存在取得廉租房后连续六个月未实际居住等情形，市房管局收回该房。法院认为市房管局取消其实物配租资格并收回廉租房的行为并无不当。
4.医疗保障服务协议
医疗保障服务协议，是指医疗保障经办机构与定点医药服务机构签订的，就医药服务、费用结算、监督管理等事项达成的协议。该类型被纳入行政协议经历了明确的定性历程：2020年3月，最高人民法院行政审判庭以回复函明确将医保管理服务协议定性为行政协议；2020年6月，国家医疗保障局印发通知，将医保服务协议统一纳入行政协议管理。此前，医保服务协议的相关争议救济渠道不够明确，新《条例》首次将其明确列入行政协议复议范畴，填补了医保服务协议行政救济的空白。
实务案例：北京市政府审结了首例行政协议复议案件——申请人某医院作为协议乙方与甲方被申请人北京市某医疗保险事务管理中心签订《医疗保障定点医疗机构服务协议》，因申请人在提供医疗服务过程中虚构医药服务项目骗取医保基金被行政处罚，被申请人作出《关于对某医院违规行为处理决定的通报》（以下简称《通报》），决定自2023年12月29日解除与申请人签订的《医疗保障定点医疗机构服务协议》。申请人不服，向市人民政府申请行政复议，请求撤销该《通报》，并责令被申请人与其续签医保服务协议。复议机关认为，经医疗保障部门查实申请人存在骗保行为，属于双方约定的解除协议情形，复议机关据此作出维持的行政复议决定。
5.其他行政协议（兜底条款）
“其他行政协议”作为兜底条款，适用于不完全符合上述列举类型但满足四要素标准的协议。适用该条款时，应把握以下要件：协议一方须为行政机关，协议目的须指向行政管理或公共服务的实现，协议须通过协商方式订立，协议内容须具有行政法上的权利义务关系。兜底条款使得新《条例》第十条在明确列举的基础上保持了开放性。
需要注意的是，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”列入行政协议的受案范围内，结合行政复议和行政诉讼审理有效衔接的规则，对于新《条例》未明确列明的“国有土地使用权、矿业权等国有自然资源使用权出让协议”，复议阶段具体审查案件时，在符合相应认定标准情况下，我们认为可以将该类协议纳入新《条例》第十条第五项“其他行政协议”的范畴。
《行政复议法》采取“扩大受案范围、缩小排除范围”的立法取向，将更多行政争议纳入复议渠道，体现了行政复议作为化解行政争议“主渠道”的制度定位。新《条例》第三十六条在《行政复议法》第十二条基础上，对不可复议事项进行了细化扩展。从复议机关审理实务角度，准确理解不可复议的排除边界，既关系申请人权利的保障，也关系复议受理审查的规范运行，具有重要实务价值。
（一）《行政复议法》的新增及新《条例》的细化
《行政复议法》第十二条列举了四类不属于行政复议范围的事项：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的规范性文件；（三）行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定；（四）行政机关对民事纠纷作出的调解。与旧《行政复议法》相比，新增加了“国家行为”与“规范性文件”两类排除事项，与《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条形成了更紧密的制度衔接。
新《条例》第三十六条明确列明五类不予受理事项：（一）公安、国家安全、刑罚执行等机关办理刑事案件与执行刑罚的行为；（二）行政机关实施的行政指导行为；（三）行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为；（四）上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为；（五）行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为。新《条例》采用“不予受理”的表述方式，与《行政复议法》第十二条的排除规定具有同质性，实现了范围的体系化与精细化。
（二）不可复议事项的类型解读
1.信访事项处理
信访工作机构对信访事项所作的登记、受理、交办、转送以及有权处理机关依据信访程序作出的复查、复核意见等，通常不对当事人的实体权利义务产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
新《条例》第三十六条第五项将信访处理行为列入不予受理范围，实现了与行政诉讼受案范围审查尺度的对应，体现了信访制度与复议制度相互分离的原则。
实务案例：最高法（2017）最高法行申364号案例中，法院明确：信访制度与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离。信访处理应依《信访条例》申请复查、复核，而非提起行政复议或诉讼。
2.内部行政行为
新《条例》第三十六条第三项将“行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为”“上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为”等内部行政行为排除在行政复议受案范围之外。内部行政行为是“外部行政行为”的对称。内部行政行为的对象是行政机关内部人员，发生于行政机关内部，是指只影响行政组织内部事务的措施。此类行为因具有非终局性或不对当事人直接产生法律效果，故不属于行政复议范围。但若过程性行为已对申请人权利义务产生实际影响——例如导致事实上的权益减损——则可能构成例外。
3.不属于行政法律关系调整的民事、刑事、强制执行等其他法律关系的行为
行政复议调整的法律关系只能是行政法律关系，是指受行政法律规范调控的因行政活动过程中所形成的行政主体与行政相对人之间的行政法上的权利义务关系。对于不属于行政法律关系的其他法律关系不属于行政复议范围：（1）对民事纠纷的调解行为或者其他处理行为，以及法律规定的仲裁；（2）刑事案件和依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；（3）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。
4.其他新增类型
新《条例》还新增以下两类排除事项：一是公安、国家安全等机关办理刑事案件的行为，属刑事司法行为；二是行政指导行为，因不具有强制力而不可复议。
（三）不可复议的例外情形
1.内部行政行为外部化
“内部行政行为外部化”是不可复议规则中最重要的例外。最高人民法院指导案例22号“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”确立了这一规则：下级机关未制作对外法律文书，直接根据上级批复实施行为，对相对人权益产生实际影响，该批复已“外部化”为对外发生法律效力的行政行为，属于可诉可复议范围。其构成要件包括：涉权性（涉及相对人权益）、具体确定性（内容明确）、相对人知悉、实际影响（对权利义务产生实质影响）四个要素。
2.信访处理与刑事行为的例外
行政机关以信访形式实际上作出新的行政处理决定时，应穿透“信访”形式识别行为实质：若行政机关以信访答复形式实际作出新的行政处理决定，或对信访人的权利义务产生新的实质影响，则可能突破排除条款而纳入复议范围；对于公安机关所作出的行为，不能仅以名义进行直接辨别，而应以其实质目的为判断标准，避免以刑事侦查为名，实际行行政干预之实。
3.实务启示
判断不可复议事项是否构成例外，可从形式标准（行为的外在表现）与实质标准（是否产生实际影响）两个维度展开，其中“实际影响”标准是核心判断要素。
复议机关收到申请后，对拟进行不予受理或不属于受案范围作程序性驳回的行政复议申请，应当优先审查行政复议申请事项是否属于《行政复议法》第十二条排除的4类事项；是否属于新《条例》第三十六条排除的5类事项；审查是否具有“外部化”例外情形；综合判断是否对申请人权利义务产生实际影响。
审查过程中应注重“实际影响”标准，既防止不当排除合法申请，也防止滥用复议权利。对边界模糊的案件，建议采取先受理后判断的审慎态度。不予受理决定应说明具体理由和法律依据，做到程序留痕、依据充分。