前言

2025年9月，《企业破产法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议；2026年度全国人大常委会立法工作计划将企业破产法修改列为继续审议项目。2026年8月21日，全国人大常委会法制工作委员会进一步说明，二次审议稿拟就申请审查期间的临时保护、管理人范围、重整制度、破产财产清偿顺位、跨国破产管辖及连带个人债务人债务清理等事项作出修改。上述信息表明，本轮修法已由一审稿的体系扩张进入重点制度校准阶段。二审稿全文及审议结果公布前，对具体规范内容和施行时间仍应保持审慎。^〔1〕

草案一审稿由现行法的12章136条扩展至16章216条，新增和修改条文160余条。从规范性质看，本轮修订并未改变破产法以集体清偿和司法程序为基础的制度属性，而是将其保护、协商、价值发现和责任调整功能延伸至企业困境的不同阶段。申请审查期间的临时保护涉及集体程序效力的前移；重整前协商、信息披露、投资人招募以及计划表决与批准涉及庭外交易和司法程序的衔接；管理人、清偿顺位、跨国管辖及连带个人债务人制度，则分别处理专业治理、风险分配、跨境程序协调以及企业债务与个人责任的联动。由此，破产法的调整对象已由受理后的程序关系扩展至危机识别、价值保全、债务重组、资源配置和信用修复的全过程。

本文所称“困境治理法”，是指以破产集体程序为基础，对企业困境中的权利冲突、价值保全、风险分配和责任承担进行体系化调整。该概念既不意味着以行政权替代司法判断，也不意味着对经营失败进行无条件救助。其制度正当性仍受市场化判断、正当程序、硬预算约束和公共权力可问责性制约。基于这一理解，草案可以从六个方面观察：程序保护时点前移、集体治理机制深化、营运价值保护强化、受偿利益精细分层、调整对象由单一法人扩展至风险网络，以及特别主体破产与跨国协作制度的完善。上述转向构成本文分析修法结构及其实践影响的基本框架。

一、修法动因与体例重构

破产法兼具程序法、实体法与组织法属性：其以集体程序限制个别执行，以清偿顺位和撤销制度配置损失，并通过重整与清算实现生产要素的重新配置。世界银行B-READY方法论亦从监管框架、公共服务和运行效率三个维度评价企业破产制度，强调可行企业的持续重组与不可行企业的及时退出。^〔2〕因此，破产法修订的评价标准不能仅限于条文完备程度，还应包括程序可及性、价值实现能力及权利救济的有效性。

近年来我国破产审判的案件规模和资产处置能力持续提升：2024年全国法院审结破产案件3万件、盘活资产7902亿余元；2025年受理破产清算、重整、和解案件3.69万件，审结3.19万件，化解债务约4万亿元、盘活存量资产1.16万亿元、稳住就业岗位超过12万个。^〔3〕然而，司法破产在市场退出中的占比仍然有限，重整与和解适用不足，申请审查与执行程序衔接不畅，集团担保链和跨国资产处置亦对现有规则提出新的要求。由此，本轮修法所要解决的并非单纯的案件增量问题，而是破产程序能否以稳定、可预期的规则实现价值保全和损失分配。

2021年全国人大常委会执法检查指出，现行制度存在程序启动困难、审理周期较长、管理人制度不健全、重整功能发挥不足及配套机制不完善等问题。^〔4〕一审稿通过扩展程序类型、主体范围和配套机制回应上述缺陷；8月21日披露的二审修改，则进一步聚焦申请审查期间的财产保护、管理人资格边界、庭外协商与司法重整的衔接、清偿顺位的协调、跨国案件管辖以及企业债务与自然人连带责任的同步处理。两者之间并非制度方向的改变，而是体系建构与重点校正的关系。

十六章体例对照（以一审稿为基础，并标示二审公开说明涉及的重点事项）：

一审稿以十六章体例完成制度扩容，二审公开说明则围绕临时保护、管理人、重整、清偿顺位、跨国破产和连带个人债务清理作进一步调整。其立法方法可以概括为：在保留破产集体程序基本结构的前提下，补充程序启动前后的保护机制，完善重整交易的形成与审查规则，并将集团、金融机构、跨国程序及关联自然人纳入分层规范。因而，本轮修订属于破产制度功能和调整范围的整体更新，而非既有条文的局部增补。

二、六重制度转向的规范展开

（一）程序保护前移：从受理后控制到危机期干预

现行破产制度主要以受理裁定作为中止执行、解除保全和集中清偿的起点。一审稿已通过董事、高级管理人员危机期义务以及重整前协商制度，将部分规范效果延伸至受理之前；8月21日公开说明进一步提出，在破产申请审查期间，人民法院可以决定临时中止有关债务人财产的执行程序。该制度的核心，是在申请审查尚未完成时避免个别执行不可逆地减损债务人财产或营运价值。但其法律性质仍不同于受理后的自动停止，启动主体、适用对象、期限、担保、续行条件及债权人异议程序，均须由二审文本予以明确。^〔5〕

上述制度方向与联合国贸法会关于临近破产期董事义务的建议具有一致性。相关建议要求董事在知道或应当知道企业接近破产时，适当考虑债权人利益，评估财务状况，保存关键资产，避免不当交易，并审慎选择庭外重组或正式程序。^〔6〕其规范重心并非将董事义务简单转向债权人，而是在企业偿债能力显著恶化时调整注意义务的利益衡量和行为标准。

一审稿第一百条至第一百零二条所规定的，是庭外协商成果与司法重整的衔接机制，并非完整的法院监督型预重整程序。8月21日公开说明进一步区分两类重整前协商结果：当事人达成重整协议，或者制定初步重整计划草案并进行预先表决。二者进入正式程序后的拘束力、审查强度及异议救济不应相同。制度设计需要在三项价值之间取得平衡：抑制个别执行的抢先效应，保障未参与债权人的知情与异议权，以及避免临时保护被用于无效协商或迟延清偿。庭外共识只有经过信息披露、利益冲突审查和程序性救济，方可在司法重整中获得适度承认。^〔7〕

（二）集体程序深化：从停止个别执行到共同决策

破产程序的基本功能，是以统一程序取代分散的个别追索，并在同一价值基础上实现债权确认、财产管理和清偿分配。一审稿扩大受理后的中止执行与解除保全范围，将税务、海关等行政执行纳入协调，强化破产衍生诉讼的集中管辖，同时增加债权人对重大财产处分的决定权、单个债权人的知情权及债权人委员会的监督权。二审拟在申请审查期间引入临时中止执行，使集体程序的保全功能可能进一步前移。该制度是否能够正当运行，取决于临时保护与执行债权人程序利益之间是否建立明确的比例控制和救济机制。

一审稿对债权人自治的强化，不仅表现为集体受偿规则的完善，也表现为共同决策和持续监督机制的扩展。重大财产处分纳入债权人会议决定范围、债权人委员会同意权和单个债权人知情权被明确、网络会议获得法律依据，均有助于降低信息不对称并强化程序问责。与此同时，劣后债权表决权的限制说明，债权人自治并非形式上的一人一权，而是以受偿利益和风险承担为基础的分层治理。

集体治理仍须同时满足程序效率与意思自治的要求。小微企业程序中有关缺席债权人“视为参会并同意”的规则，实质上是以法定推定补充债权人的沉默意思，其适用应受到严格限制。只有在通知有效、信息披露充分、异议方式便利且法律后果明确的前提下，该推定才可能具有正当性；否则，效率规则可能不当减损中小债权人的知情权、表决权和救济权。

（三）重整功能强化：从账面调整到营运价值维持

根据8月21日公开说明，二审稿拟从六个环节完善重整制度：临时保护，重整申请及审查听证，真实、准确、完整的信息披露，原则上的重整投资人公开招募，重整计划草案的表决与批准，以及重整前协商与正式程序的衔接。上述规则分别承担价值保全、可行性审查、市场定价、权利表达和司法确认功能，构成一套相互关联的重整交易形成机制。对上市公司而言，2025年《上市公司监管指引第11号》已将重整准入、资本公积转增、投资人入股价格和股份锁定纳入监管，表明重整审查已由形式上的维持上市地位转向持续经营能力和交易公允性的实质判断。^〔8〕

重整的法律正当性建立在持续经营价值高于清算价值、计划可执行且损失分配公平的基础上。对重整价值的审查至少包括：营运价值能否独立识别，困境来源属于资本结构还是商业模式，新增资金能否形成持续现金流，以及计划待遇是否符合最佳利益和公平原则。仅以削减债务、资本公积转增及投资人受让股份完成资产负债表调整，尚不足以证明重整具有实质可行性。重整计划应当将经营方案、融资安排、监管条件、公司治理及退出机制纳入同一执行框架。

金科系重整的制度意义，在于展示集团困境中的分类处置方法，而非以程序合并替代主体区分。该案对核心企业协同重整，对其他主体分别采取继续经营、庭外重组、自行清算和司法处置，并围绕项目、资产和现金流配置纾困资金。截至2026年1月底，139个项目均已复工续建，累计交付31.67万套。^〔9〕这一实践说明，集团重整的价值实现依赖于程序协调和资产分层，而不当然取决于扩大实质合并范围。

威某汽车科技集团等四家关联企业重整案则表明，数字化企业的营运价值并不限于有形资产。车联网、售后服务、数据连续性和用户账户虽未必形成传统意义上的独立财产，却可能直接影响既有产品的使用价值和企业持续经营的能力。该案件以共益债务维持关键服务，体现了共益债融资与营运价值保护之间的规范联系。^〔10〕该类实践要求管理人和投资人将数字服务网络纳入价值评估、费用性质认定和重整可行性分析。

（四）受偿秩序细化：从形式平等到利益分层

一审稿第一百六十二条对一般破产财产的清偿顺位作出较大调整，将人身损害、生活消费、职工、社会保险和税款、普通债权以及若干劣后债权分层处理。8月21日公开说明明确，二审稿拟“调整优化”破产财产清偿顺位。由于二审全文尚未公布，现阶段不宜以固定的“十级清偿顺位”概括最终方案，也不宜据此推导不同债权在重整表决中的当然地位。可以确认的是，修法试图在平等清偿原则之内进一步区分生存利益、交易风险和资本性风险，但具体债权类型、位阶及相互关系仍待正式文本确定。

对一审稿清偿顺位的理解应当注意两项边界。第一，该顺位适用于一般破产财产的分配，不当然改变担保权人就特定财产优先受偿的规则；比较人身损害债权、消费者债权与担保债权的顺位，须先区分一般财产与特定担保财产。第二，一审稿拟作劣后处理的是“不公允关联交易形成的债权”，而非全部关联方债权。其判断应以交易背景、定价、对价、资金流向及资本替代功能为中心，而不能仅依据关联身份。二审稿是否保留并如何调整上述规则，仍须逐项核验。

一审稿同时拟改变现行法关于破产申请受理时停止计息的规则，使受理后利息继续计算但劣后清偿。该方案有助于保持债权金额的完整记录，但会影响金融机构的债权核算、拨备、转让定价和重整谈判，并要求重整计划对受理后利息的待遇作出明确安排。鉴于二审稿拟调整清偿顺位，受理后利息、家庭成员借款、次级债券和惩罚性债权的最终位阶，均应在正式文本公布后重新评价。

清偿顺位还必须与重整表决分组和强制批准规则协调。一审稿的重整表决主要区分担保债权、职工债权、税款债权和普通债权，而清算顺位增加了人身损害、消费者及多类劣后债权。若清算中的法律位阶与重整中的表决分组不一致，可能造成同组债权人利益冲突，并影响清算价值测试和强制批准的公平性。二审稿同时修改清偿顺位及计划表决批准制度，应当根据权利优先级和计划待遇的实质同质性建立一致的分组标准。

（五）主体范围扩张：从单一法人到企业集团与关联自然人

企业集团通过资金集中、统一采购、交叉担保、品牌共用和人员混同形成经营上的关联，但各成员仍原则上保持法人独立和责任隔离。一审稿增设合并破产专章，区分实质合并与协调审理：前者在法人人格高度混同、区分成本过高并严重损害公平清偿，或者存在欺诈目的等严格条件下合并财产、债务和程序；后者维持成员财产和债权人群体独立，仅对管理、信息、听证、计划和程序进度进行协调。该区分体现了集团整体效率与法人独立原则之间的制度平衡。

实质合并虽可降低财产识别成本并纠正人格滥用，但也会改变债权人依据特定成员信用作出的风险判断。最高人民法院指导性案例以人格高度混同、区分成本过高和严重损害公平清偿作为严格条件；联合国贸法会企业集团破产示范法亦以程序协调为通常路径。^〔11〕因此，实质合并应受必要性和比例原则约束，只有协调审理、局部重组及其他较少侵害方式不足以实现公平和效率时，方具有适用正当性。

一审稿引入“连带个人债务人”制度，允许已经进入破产程序企业的自然人股东，在因企业债务承担连带责任且具备破产原因时依法清理债务；具有可预期收入的，可以适用重整。清算程序则包括财产申报、行为限制、监督考察和有条件免责。8月21日公开说明表明，二审稿将继续细化该制度。就一审稿而言，其仍属于个人破产的有限引入：适用原则上以企业已经进入破产程序为前提，主体限于因企业债务承担连带责任的自然人股东，并不当然覆盖物保担保人、实际控制人、法定代表人、高级管理人员、亲属、一般消费债务人及个体工商户。该主体选择的法理基础和公平性仍有进一步论证空间。^〔12〕地方个人破产实践可以为财产调查、监督考察和免责制度提供经验，但不能直接替代对草案适用边界的解释。^〔13〕

该制度的现实基础，在于民营企业融资通常同时依赖企业信用和股东个人信用。股东连带保证、回购承诺、差额补足及家庭共同担保，使企业重整与个人债务执行相互影响。同步处理有助于稳定股权和控制权，并减少企业重整后个人执行对经营价值的再次冲击；但免责范围过宽或审查不足，也会改变债权人的交易预期。因此，制度正当性取决于诚实审查、豁免财产、家庭财产边界、不可免责债务、监督考察和信用修复之间能否形成完整且可执行的规范体系。

（六）特别制度完善：金融风险处置与跨国破产协作

金融机构破产除涉及财产价值和债权公平外，还涉及支付清算、存款与保单保护、客户资产隔离以及系统稳定等方面。一审稿增设金融机构破产专章，对监管同意、风险处置与司法程序衔接、金融管理部门参与及计划执行监督作出规定，并允许特定公共资金参照共益债务处理。金融稳定理事会《有效处置机制核心属性》要求处置机制维持关键功能，使损失首先由股东和无担保债权人承担，并避免以公共偿付能力替代市场约束。^〔14〕上述原则构成评价金融机构破产规则的重要外部标准。

金融监管程序与司法破产程序之间并非简单的优先关系。监管机关负责识别系统风险并采取早期处置措施，法院则应控制破产程序的合法性、财产权限制及救济安排。公共资金进入应当明确用途、顺位、追偿和退出机制；破产前已经实施的监管措施是否在程序中继续有效，也应接受必要的司法审查。只有明确职权边界和效力衔接，才能兼顾系统稳定与债权人程序权利。

合格金融交易安全港同样服务于系统风险控制。一审稿第五十八条拟使依法采取终止净额结算的合格金融交易不受管理人待履行合同选择权及部分撤销规则影响，第五十九条则保护已进入支付清算结算系统的指令终局性。其规范目的在于防止交易对手以总额风险暴露进入破产并引发连锁违约。安全港并非绝对排除破产法适用，其交易范围、适用主体和终止条件仍应与金融稳定立法中的短暂停止权及监管处置工具相协调。^〔15〕

在跨国破产方面，一审稿以专章规定我国程序的域外效力、管理人境外履职以及外国程序的承认与协助；8月21日公开说明进一步提出完善我国法院对跨国破产案件的管辖权。据此判断，二审修改的重心可能由原则性的域外效力和承认协助，进一步转向程序入口、管辖连接点及救济衔接。上海三中院承认日本民事再生程序的实践说明，现行框架已经具有开展司法合作的可能。^〔16〕但草案尚未完整吸收联合国贸法会《跨境破产示范法》关于直接准入、自动救济、平行程序协调和外国债权人待遇的制度模块。^〔17〕未来规则仍须在国际协作、互惠要求、境内债权人保护及公共政策保留之间形成体系协调。

三、五类主体的规则变动与实务影响

修法对实践的影响，主要表现为破产程序中权利基础、行为标准和责任结构的调整。债务人的程序选择时点被提前，董事和高级管理人员在危机期的注意义务受到强化，债权人的受偿位阶与集体决策机制发生变化，重整投资人的市场招募和交易条件被纳入司法审查，管理人的主体资格、独立性和监督责任亦面临重构。以下从五类主体出发，分析上述规范变化可能产生的法律后果。

（一）债务人与连带个人债务人：程序入口与责任联动

对债务人而言，临时保护和重整前协商的制度化将使程序选择由受理申请的单一决定，转变为申请审查、财产保护、庭外协商和司法重整相互衔接的连续安排。其法律后果是，企业危机处置的适当时点可能被前移至核心资产面临执行、交叉违约触发或持续经营价值显著受损之时。庭外协议在进入正式程序后能否产生延伸效力，则取决于信息披露、预先表决、未参与债权人保护和法院审查标准。对于承担企业债务连带责任的自然人股东，企业程序与个人债务清理还将形成责任联动，个人财产范围、家庭财产边界和不可免责债务因而成为企业重整可执行性的一部分。

（二）董事与高级管理人员：危机期义务及审查标准

危机期义务的引入意味着，董事和高级管理人员的责任审查将由结果评价转向行为评价。判断其是否履行合理措施义务，应当考察决策时可获得的信息、财务预测和备选方案，是否采取措施保存资产、避免不当关联交易和异常个别清偿，以及是否及时考虑庭外重组或正式程序。该标准不应以事后经营失败当然推定责任，但要求管理层建立能够证明决策过程合理性的记录。其制度功能在于抑制临近破产阶段的风险外部化，而非以司法判断取代正常商业决策。

（三）债权人：受偿位阶、表决分组与程序救济

债权人权利结构可能受到三组规则的共同影响：清偿顺位决定清算中的法律优先级，表决分组和强制批准决定重整中的意思形成与少数保护，临时保护及撤销规则则限制危机期的个别执行和优先交易。二审稿拟同时调整清偿顺位并完善计划表决批准制度，要求上述规则在权利分类、清算价值测试和公平待遇标准上保持一致。在正式文本公布前，一审稿所列顺位只能作为制度分析和情景测算的基础，不能直接作为授信、拨备或交易定价的最终法律前提。

对金融债权人和担保债权人而言，规则变化将同时影响债权核算、担保价值和重整表决。一审稿关于受理后利息及劣后债权的安排可能改变债权金额和拨备口径；申请审查期间的临时保护可能限制既有执行程序；清偿顺位与表决分组的调整则关系担保债权与普通债权是否获得实质区分。其法律评价应当以担保财产独立性、撤销风险、清算价值和计划待遇为中心，而不能仅依据担保形式或受理前执行进度。

对普通商事债权人、消费者债权人和关键供应商而言，制度影响主要体现为集体程序中的参与方式和利益识别。小微企业程序中的同意推定要求强化通知、披露和异议救济；生活消费债权的顺位调整要求进一步区分一般消费请求、购房交付利益及项目资产归属；关键供应商继续履约所形成的债权能否作为共益债务，则应结合程序授权、持续经营必要性和全体债权人利益判断。上述问题均表明，债权性质认定与程序参与将比单纯的个别执行更为重要。

关联方债权的处理应以交易实质而非身份推定为基础。一审稿拟将不公允关联交易形成的债权列入劣后范围并限制其表决权；二审稿调整清偿顺位后，该规则是否保留及其适用条件仍待核验。无论最终文本如何，判断关联债权是否应受不利处理，均应审查交易定价、对价支付、资金流向、资本替代功能及对其他债权人的损害。关联关系构成提高审查强度的事实基础，但不应当然导致债权无效、劣后或丧失表决权。

（四）重整投资人：市场招募与交易效力

二审公开说明将信息披露、原则上的公开招募及计划表决批准纳入重整制度的核心环节，意味着重整投资不再仅依赖个案协商，而将接受市场检验和司法审查。投资协议中的保证金、排他期、先决条件、重大不利变化、监管审批、资金交割及退出安排，必须与重整计划及法院批准条件相衔接。其效力评价不仅取决于合同约定，还取决于招募程序是否公开公平、信息披露是否充分、交易价格是否公允以及计划是否符合最佳利益和公平待遇要求。由此，重整投资尽职调查的范围将由资产负债表扩展至合并破产风险、境内外程序、出资人权益调整、清偿顺位和持续经营能力。

（五）管理人：主体资格、独立性与监督责任

管理人范围是二审稿拟重点修改的事项，说明主体资格和专业治理边界仍未定型。一审稿扩展管理人候选主体，并在特定情形下引入承担破产事务行政管理职责的部门或者相关人员；在二审全文公布前，不宜认定资产管理公司或行政主体当然具有管理人资格。制度评价应围绕四项标准展开：准入条件是否明确，选任程序是否公开公平，履职是否保持独立，以及失职责任是否可追究。若行政主体被纳入管理人范围，还应将政府协调、保障基金管理、行业监管与个案管理职能相互分离，并通过回避、信息隔离、费用监督和责任承担规则防止角色混同。现有管理人制度亦需在利益冲突审查、重大事项决策、信息披露、涉税处理和职业责任保险等方面形成统一规范。

结语

从整体结构看，草案并非以“治理”取代程序，而是通过程序规则承载更复杂的价值判断和市场功能：对具有持续经营价值的企业提供临时保护、协商和重整工具，对丧失营运价值的企业及时清算；以信息披露和集体决策保障债权人参与，同时通过撤销、责任追究和免责限制防止机会主义行为；允许行政机关解决程序外障碍，但保留法院对财产权限制和程序效力的最终审查。8月21日披露的六项修改，进一步强化了这一多主体、分阶段的制度结构。

因此，从程序法到困境治理法的转向，应当理解为破产程序功能的体系化扩展，而非对程序法属性的否定。临时保护涉及集体程序效力的前移，管理人制度涉及专业治理主体的重构，重整前协商及计划表决批准涉及市场交易与司法确认的结合，清偿顺位涉及损失分配的价值选择，跨国破产管辖涉及程序入口和国际协作，连带个人债务清理则涉及企业责任与自然人再生的有限联动。上述制度能否形成稳定规则，最终取决于立法文本内部的体系协调、司法适用中的权力克制、市场定价机制的有效运行以及程序参与者救济权的充分保障。

免责声明：本文属于一般性法律评述，不构成针对任何具体项目或交易的法律意见。企业破产法修订草案二次审议稿全文尚未公开，本文关于二审修改的分析以2026年8月21日法工委公开说明为限；具体制度应以正式公布的二审稿、最终通过的法律文本及配套规则为准。