转让使土地及地上建筑物的权利主体发生变更，违法占地的实施者与现权利人往往已不是同一主体。与出租情形相比，转让涉及所有权的移转，违法状态与财产权利的交织更为深层，裁判观点也曾呈现明显分歧。2026年5月最高法、最高检相关部门负责人答记者问，对这一难题给出了最新的权威回应。
（一）最高法最新司法政策：建设行为人与实际占有人分离时的处理规则
2026年5月11日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）。《规定》第一条第二款针对“行政机关经合理审慎调查后仍无法确定非法占用耕地建设行为人”的情形，将实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体。相关部门负责人在答记者问中，对此作了详细阐释。
最高法指出，违法占用耕地行为不同于一般违法行为，其时间跨度一般较长。行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管，导致无法确定建设行为人的情况较多见；通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用的情况则更为常见，从而造成违法占地建设行为人和实际占有、使用土地人分离，为行政处理相对人的确定带来很大困难。
对此，最高法确立了以下处理规则：在违法建设行为人不存在或者不明确的情况下，如果没有实际占有、使用人或者实际占有、使用人能够配合行政机关对违法建筑物和其他设施进行处置，一般不会产生争议；但是，如果实际占有、使用人拒不配合行政机关的依法处置行为，此时应当对其以非法占用土地论处。其法律依据有二：
第一，参照《土地管理法》第七十九条的规定精神，在占用土地的原因行为对当事人不具有可归责性的情况下，其虽然对非法占用土地行为不直接承担法律责任，但拒不归还的，以非法占用土地论处。实际占有、使用土地的主体拒不配合行政机关依法处置的行为，区别于一般意义上的阻碍执法行为，属于“拒不归还非法占用土地”的情形，故可参照土地管理法的规定将其作为非法占用土地行政法律责任的主体。
第二，根据《行政处罚法》第三十三条第二款的规定，对当事人给予行政处罚，一般应当以其具有主观过错为前提。根据《民法典》第一百三十二条的规定，当事人在实际占有、使用土地时，本就应当对土地来源的合法性尽到合理的注意义务。在行政机关已明确告知违法占地事实并要求配合处置的情况下，拒不配合的行为足以证明其主观过错明显。因此，对于具有主观过错的非法占有、使用土地的主体，行政机关以非法占地为由依法作出处理的，人民法院应予支持。
最高法将上述规则总结为：对于非法占用耕地的建设行为“违建必处，拒执必究”。虽然该《规定》针对非法占用耕地，但其所回应的“建设行为人与实际占有人分离”问题，在违法占地案件中同样普遍存在，其处理逻辑对违法占地案件具有普遍参考价值。
（二）《规定》出台前的司法裁判尺度
在《规定》出台之前，司法实践已围绕“建设行为人与实际占有人分离”问题形成了大量裁判。从检索的案例看，主流观点为查处建筑物的所有权人，但亦有相反案例。
1.支持对现所有权人（买受人）进行处罚的案例
青岛垚远物流有限公司诉青岛市黄岛区综合行政执法局案〔济南铁路运输中级法院（2020）鲁71行终179号行政判决〕中，垚远物流公司购买涉案房屋后，多次对房屋进行修缮和改造，并在房屋附近建设附属设施、进行地面硬化，法院认为其应当承担违法占地的法律后果，将买受人作为处罚对象并无不妥。
杨某贵诉眉山市东坡区规划和自然资源局案〔四川省眉山市中级人民法院（2024）川14行终53号行政判决〕中，杨某贵先后租用集体土地修建彩钢棚，又从他人处购买非法占用土地修建的厂房后作为权利人转租他人经营，自然资源部门认定其为违法建筑的买受人和现在行使权利的权利人、以之为违法行为责任主体，法院认为该认定事实清楚、证据确凿，处罚内容适当。
谢某诉重庆高新技术产业开发区管理委员会综合执法局案〔重庆市南岸区人民法院（2023）渝0108行初48号行政判决〕对建设者与占有人分离时的处理作了充分说理。法院从两个角度论证对实际占有人进行没收或限期拆除的合法性：其一，违法建设行为人已不实际占有时，令其实施拆除不具有期待可能性；其二，违法行为既包括行为违法，也包括状态违法，实际占有人负有确保物权没有违反行政管理秩序的一般性义务。故当违建行为人和占有人分离时，对违建的实际占有人，负有恢复管理秩序的义务，故对其进行没收或限期拆除的行政处罚符合法律规定。谢某购买厂房时知晓其实际状况，愿意承接相应权利义务，可以作为行政处罚对象。
2.对处罚现权利人持谨慎态度的案例
平江县幕阜山金太阳山庄诉平江县国土资源局案〔湖南省平江县人民法院（2018）湘0626行初31号行政判决〕中，未办理建设用地审批的占地建设行为系原经营者陈琳实施，金太阳山庄虽继受了违法建筑物，但并非实施违法建设行为的主体。法院认为：金太阳山庄虽是违法建筑物的继受人，但不是实施违法建设行为的主体，将其作为处罚对象没有事实依据和法律依据，判决撤销处罚决定。
结合上述司法裁判案例，此前实践中部分案例从“违建的实际占有人，负有恢复管理秩序的义务”的角度支持对现实际控制人（权利人）进行处罚；但亦有部分案例认为应当处罚实施违法建设行为的主体。
（三）《规定》出台后，转让情形下处罚对象的认定尺度
结合最高法答记者问的精神与上述案例，我们认为在转让情形下，处罚对象的确认应当结合建设行为人是否能够确定，以及实际占有人是否配合两个维度确定处罚对象。
同时，我们认为，即便建设行为人明确且存在，在追究建设行为人时，其处罚应以罚款等处罚为主。谢某诉重庆高新技术产业开发区管理委员会综合执法局案〔重庆市南岸区人民法院（2023）渝0108行初48号行政判决〕从“期待可能性”与“状态违法”两个角度论证：责令拆除、退还土地的目的在于消除违法状态，现实占有人客观上具备履行条件；而建设者已不实际占有时，令其拆除不具有期待可能性。拆除等“状态性”处理措施指向现实控制者，罚款等“行为性”处罚指向违法行为实施者，两者可以分离。
因此，违法占地案件中处罚对象的认定应当遵循以下逻辑（以下认定均应以现权利人无改建行为为前提）：
1.建设行为人能够确定：
按照《土地管理法》第七十七条以及《规定》所确定的规则，建设行为人明确且存在的，应优先追究建设行为人：
（1）对建设行为人进行罚款；
（2）责令实际占有人退还土地、拆除地上建筑物，实际占有人配合退还的，则不予处置。若实际占有人拒不配合，针对实际占有人以非法占用土地论处进行处罚。
2.建设行为人无法确定：
建设行为人因注销、死亡、逃避监管等原因，行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍无法确定的，直接以实际占有人为对象：责令实际占有人退还土地、拆除地上建筑物，实际占有人配合退还的，则不予处置。若实际占有人拒不配合，针对实际占有人以非法占用土地论处进行处罚。