养老服务设施在用地及建设过程中主要可能面临以下风险：
（一）土地实际用途与规划用途不符
《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十条规定：“养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途。”《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”如擅自变更土地用途，依据该法第七十七条，存在被行政执法机关没收违法所得、限期拆除地上物、恢复土地原状并处罚款的风险，情节严重的还可能涉及刑事责任。
《若干措施》第一条第（一）款要求将养老服务设施布局专项规划“按法定程序衔接纳入国土空间详细规划、汇入同级国土空间规划‘一张图’”，第（十六）款进一步明确：“未经法定程序，不得擅自改变规划确定的养老服务设施用地用途。养老服务设施用地纳入国土空间规划‘一张图’实施全生命周期监管。”养老服务设施用地已纳入全生命周期动态监管，违规改变用途被发现的概率和追溯力度均显著提高，不仅面临行政处罚，还可能被纳入信用记录、影响后续项目审批。
据此，除符合条件的主体可在过渡期内按土地原用途和权利类型使用土地，或经批准以土地混合开发和空间复合利用方式使用土地外，养老服务设施及过渡期满的项目均应确保土地用途与规划用途一致。
（二）存量资源利用过渡期满后未及时办理变更手续
《若干措施》第三条第（八）款规定，利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋及老旧小区周边边角地、夹心地、插花地等零星用地改造或增设养老服务设施的，五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，无需办理土地用途变更，不增收土地价款。
如前所述，过渡期满后，如土地用途较原规划用途发生变更，须依法办理相关变更手续。新用地主体为非营利性的，原划拨土地可继续以划拨方式使用；《若干措施》第三条第（九）款还要求地方对详细规划优化调整“明确调整条件、时限和材料清单，让存量空间‘快调整、早使用’”，为过渡期满后的手续办理提供了简化路径。
（三）配建移交风险
《若干措施》第一条第（二）款规定：“新建城区、居住（小）区、新建住宅项目要按照规划标准要求同步配套养老服务设施。对新建项目涉及规划配套养老服务设施的，市、县自然资源主管部门审查项目规划设计方案时应当商同级民政部门同意。”第（十七）款进一步要求，在出让合同或划拨决定书中“明确建设养老设施的规划条件、开发周期，在监管协议中明确交付运营方式”，并由相关部门按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则加强监管。
此外，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（2025年1月）及《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）要求落实养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付“四同步”要求。新建居住区应当按照人均用地不少于0.1平方米的标准分区分级规划设置社区养老服务设施。
养老设施配建不到位、不移交或移交后改变用途的，可能面临行政处理，并影响项目后续开发手续办理及竣工验收备案。
（四）土地违规抵押的风险
《中华人民共和国民法典》第三百九十九条规定：“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施，不得抵押。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第六条规定：“以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是有下列情形之一的除外：……（二）以教育设施、医疗卫生设施、养老服务设施和其他公益设施以外的不动产、动产或者财产权利设立担保物权。登记为营利法人的学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保，当事人以其不具有担保资格为由主张担保合同无效的，人民法院不予支持。”
根据上述法律及司法解释规定，非营利法人的养老服务机构（即以公益为目的的非营利性养老服务机构），不得以养老服务设施和其他公益设施设定抵押，但可以其他不动产、动产或者财产权利提供担保。如违规以养老服务设施和其他公益设施抵押，该抵押合同存在因违反效力性强制规定而被认定无效的风险。
登记为营利法人的养老服务机构则不受前述限制，可以其名下不动产提供抵押担保。《若干措施》第六条第（十五）款规定：“营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰的不动产抵押融资时，不动产登记机构高效办理抵押登记。”投资者应特别注意区分机构性质，合规设计融资担保结构。
（五）带条件供地的履约风险
《若干措施》第二条第（七）款规定：“在保障市场公平前提下，养老服务设施用地（不含兼容商品住宅的）可带机构类型、运营方式、床位数量、服务质量、安全要求等准入条件出让（租赁）。银发经济产业项目用地可带产业准入条件供地。”第（十七）款进一步要求，该等准入条件将写入土地出让合同或监管协议，按照“谁提出、谁履责、谁监管”的原则由相关部门加强监管。
准入条件一经写入合同或监管协议，即构成土地使用者的合同义务。若取得土地后未按约定的机构类型、运营方式运营，或床位数、服务质量、安全要求不达标，可能构成违约，面临缴纳违约金乃至土地被收回的风险。