杭州案：拒不退还与四倍罚款的司法确认

（一）基本案情与处罚结果

杭州天然气有限公司诉浙江省市场监督管理局、浙江省人民政府案，案号为（2020）浙01行初61号、（2020）浙行终2048号。

根据生效裁判查明的事实，价格主管部门在对杭州天然气有限公司开展价格检查后，认定其存在三类价格违法行为：

第一，变相提高标准收取管道流量费，违法所得为12364519元。企业已退还其中11621697元，尚有742822元未退还。行政机关考量企业主动退款、落实整改的因素，对未退还部分予以没收，并处违法所得10%的罚款1236451.90元。

第二，变相提高标准收取燃气服务费，违法所得为1135176元。企业已退还89022元，尚有1046154元未退还。行政机关同样结合企业公告退款和整改的实际表现，对未退还部分予以没收，并处违法所得10%的罚款113517.60元。

第三，行政机关认定，该公司在未实际提供对应输配服务的情况下，按照每立方米0.1171元的标准向另一燃气经营企业收取管输费，变相提高标准收取管输费，涉案违法所得为686625.45元。行政机关责令退款后，将企业拒不按照规定退还多收价款的行为认定为从重处罚情节，没收该项全部违法所得，并处违法所得四倍罚款2746501.80元。

本次处罚合计没收违法所得2475601.45元，罚款合计4096471.30元。企业申请行政复议，复议机关维持处罚决定；杭州中院一审驳回原告诉讼请求，浙江省高级人民法院二审维持原判。

（二）法院为什么认可四倍处罚

杭州案中，法院支持行政机关就案涉变相提高标准收取管输费的行为处四倍罚款，主要建立在三项核心事实判断之上。

其一，现有证据足以证明企业涉案收费构成价格违法。本案中，企业提出抗辩称该笔款项不属于管输费，实质是对自身特许经营权遭受侵害获得的补偿。但法院根据交易结算材料、购气明细、发票和相关人员询问笔录等全套证据，认定企业在未提供对应服务的情况下收取了管输费，违法事实清楚。企业所称特许经营损失补偿，并不足以改变涉案费用的实际属性，相关民事争议应当另行通过法定途径救济，不能以此占有违法收取的款项。

其二，行政机关已经依法作出退款指令，企业无正当理由拒不履行退款义务。法院认为，企业如认为特许经营权受到侵害，应当通过法定途径主张权利，而不能以实施价格违法行为的方式弥补自身损失。

其三，行政机关在同一处罚决定中针对不同违法行为作出了差异化量罚处理。对于企业已经积极退款的两类收费行为，仅按照违法所得10%科处罚款；针对拒不退还的管输费，则适用《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第二款第（五）项关于从重处罚的规定，并结合当时有效的发改价监〔2014〕1223号《规范价格行政处罚权的若干规定》（已由《国家发展和改革委员会关于废止部分规章和行政规范性文件的决定》（国家发展和改革委员会令第42号）废止）第十二条第（一）项确定四倍罚款。处罚机关并非对全部违法行为一律从重，而是将企业的整改、退款表现纳入处罚幅度的考量。由此，杭州案反映的并非“燃气价格违法即可处以四倍罚款”，而是：在违法收费事实清楚、实际收费金额准确、行政机关已依法责令退款，而经营者仍无正当理由拒不退还多收价款的情况下，将该行为评价为从重处罚情节，并在相应从重区间内处以四倍罚款，可以获得司法支持。

承德案：四倍罚款为何被法院变更为一倍

（一）基本案情与审级经过

承德市宏源燃气有限公司诉承德市市场监督管理局、承德市人民政府案，案号为（2019）冀0802行初14号、（2019）冀08行终203号、（2020）冀行申775号。

该案中，燃气企业为141户用户更换达到安全使用年限的燃气计量表，分别向其中8户收取400元、向133户收取200元，共计收取29800元。

当地市场监管部门认为，依照《河北省燃气管理办法》，达到使用年限的燃气计量装置应由管道燃气经营者负责更换，相关费用应计入企业成本，不得另行向用户收取。据此认定涉案收费构成价格违法，作出没收违法所得29800元，并从重处以违法所得四倍罚款119200元的行政处罚。

企业提起行政复议，复议机关维持处罚决定。一审法院认为违法行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、处罚程序合法，驳回企业诉讼请求。

二审法院承德市中级人民法院将“违法行为是否成立”与“处罚幅度是否适当”分开审查：一方面确认企业另行收取换表费违反地方燃气管理规范，应当予以处罚；另一方面认为四倍罚款不符合过罚相当原则，遂判决撤销一审判决及复议决定，并将原处罚决定中违法所得四倍的罚款119200元变更为违法所得一倍的罚款29800元。

企业向河北省高级人民法院申请再审，再审审查认定二审调整裁量幅度并无不当，裁定驳回再审申请。

（二）从四倍变更为一倍的裁判理由

承德中院没有因为企业承担安全保障义务而否定行为违法性，确认达到规定使用年限的燃气计量装置更换费用应当计入企业成本，企业不得擅自向用户另行收取，向用户单独收费属于违法。但是，在确定处罚倍数时，法院重点考量了以下四项关键因素：

第一，案涉换表成本客观上并未计入涉案燃气企业的政府定价成本。燃气企业曾向价格主管部门反映燃气表到期更换的成本负担问题，但有关成本长期未能在价格形成机制中得到处理。

第二，企业实施换表行为具备现实的安全保障目的。涉案燃气表已经达到法定使用年限，更换属于消除安全隐患的行为，更换行为并非虚构服务或者无实际内容的收费行为。

第三，企业收取的费用主要用于填补换表实际支出，牟利意图并不突出。

第四，违法行为对市场经济秩序和社会稳定的扰乱程度轻微，社会危害后果较轻。

法院据此指出，本案确有处罚必要，但行政机关未充分评价上述因素，直接适用四倍罚款，处罚幅度与违法行为的主观可责难性及社会危害程度不相当，属于《行政诉讼法》第七十七条规定的“行政处罚明显不当”。

河北高院在再审审查中进一步确认：企业另行收取换表费用构成违法，二审法院综合考虑费用未计入成本、企业并非以牟利为目的以及社会危害后果较轻等因素，将四倍罚款变更为一倍，并无不当。

承德案带来重要实务启示：即便违法行为成立，是否应当从重处罚，仍需结合法定情形及全部个案裁量情节综合判断。即使行政机关适用的罚款倍数没有超过法定上限，如果其没有充分考虑行为主观目的、制度背景、实际危害和有利情节，处罚结果仍可能因明显不当而被人民法院直接变更。

两案的核心分野：违法成立不等于当然从重

杭州案与承德案的共同之处，是企业收费行为均被认定违法，行政机关均选择了四倍罚款。两案司法裁判走向之所以不同，根源在于支撑四倍从重处罚的“裁量评价事实”基础不同。

价格行政处罚案件至少包含两层相互衔接的事实判断：

第一层：违法构成事实。行政机关需要查清涉案商品或者服务是否处于政府指导价、政府定价或者其他法定价格措施的适用范围，经营者具体实施了何种收费行为，实际收取了多少款项，违法所得如何计算。该层事实解决“是否构成违法、是否应予处罚”。

第二层：本文所谓“裁量评价事实”。行政机关还需要阐明为什么该项违法行为应当从轻、一般或者从重处罚。此类事实通常包括违法持续时间、影响范围、主观过错、获利目的、危害后果、整改情况、退款完成情况和同类违法记录等。该层事实回答的是：为什么应当处以四倍这样的高位罚款。

查实违法行为成立，只能论证处罚具有事实前提；只有完整查明并充分评价裁量事实，才能回答“为什么应当处罚到四倍”。

杭州案中，支撑四倍处罚的裁量事实相对完整：企业在没有提供相应服务的情况下收费，收到正式退款指令后无正当理由拒不退还，并试图以特许经营权争议作为继续占有款项的理由。与此同时，行政机关对企业已经积极退款的其他违法行为仅处10%的罚款，实现差异化处置。

承德案中，行政机关虽然证实企业收费行为违法，却没有充分论证本案为何应当认定存在从重情节并适用四倍罚款。相反，案件中还存在定价成本机制滞后、换表具有安全目的、企业缺乏明显牟利动机、社会危害较轻等有利于企业的因素。行政机关完成了违法定性，却未对上述因素进行充分评价和回应，直接适用四倍罚款，因而缺乏完整的裁量事实基础。

因此，从两案中可以归纳出一项具有普遍意义的审查思路：

从重情节不是四倍处罚的自动触发器。处罚倍数越接近法定上限，行政机关越需要论证，为什么一般处罚不足以实现惩戒和预防目的，为什么个案必须进入较高处罚幅度。

南通××物业管理有限公司诉南通市崇川区市场监督管理局案〔（2024）苏06行终549号〕，较好地体现了行政机关对裁量过程的分层说理。处罚机关认定该公司高于政府定价收取电费，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项规定的“高于或者低于政府定价制定价格”的行为，并依据该条主文关于责令改正、没收违法所得和处以罚款的规定作出处罚。

在裁量阶段，处罚机关进一步考量违法行为持续时间、涉及终端用户数量、多收幅度、拒绝接受调查、拒绝提供收费账目以及未按要求整改退款等因素，决定在相应幅度内从重处罚。法院认为，上述事实能够对处罚强度形成具体支撑，量罚并无明显不当。该案说明，行政机关只有将违法构成事实与裁量事实分别查明并予以说理，较高处罚幅度才具有可复核的事实基础。

“拒不退款”是否当然意味着将处以四倍罚款

《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第二款第（五）项将拒不按照规定退还消费者或者其他经营者多付价款列为应当从重处罚的法定情形。行政执法实践中，行政机关容易据此形成“未退款即从重、从重即四倍”的推理。

这一推理并不恰当，不能直接套用。

首先，退款义务本身应当清晰无争议。行政机关首先要有充分证据佐证涉案款项确属消费者或者其他经营者多付的价款，退款对象、金额和计算方法均明确。如果收费法律性质及违法所得认定仍存在重大争议，不能仅凭企业未退款便直接触发从重处罚。

其次，应当区分主观“拒绝退款”与客观“未完成退款”。企业明确表示不予退还，与因消费者失联、账户注销、退款对象不明确或者退款金额存在合理争议而未完成退款，在主观过错程度上并不相同，不能等同评价。

再次，即使拒不退款构成从重情节，也仍应与其他裁量因素综合权衡。拒不按照规定退还多付价款的，应当作为从重因素纳入裁量评价；但具体适用何种处罚档次，仍应结合违法行为的性质、持续时间、主观过错、危害后果、整改情况，以及同时存在的从轻、减轻情节确定。

杭州案中，企业在收费性质和金额相对明确、行政机关已经责令退款的情况下，仍以另一法律关系中的损失补偿为由拒绝退还，主观可责难性较强，四倍处罚得到司法支持。

反观承德案，企业收费行为虽属违法，但收费行为与履行燃气安全保障义务具有直接联系，且相关成本长期未能纳入政府定价机制。此种情况下，行政机关若仍要适用四倍处罚，须合理考虑上述因素，而不能仅依据形式上“未退款”直接套用从重档次。

综上，“拒不按照规定退款”可以成为从重处罚的重要理由，但其不同于客观上尚未完成退款。适用该项从重情节，应当查明退款义务已经依法、明确地设定，当事人具备履行条件却无正当理由拒绝履行。行政机关还应在处罚文书中对该情节的证明、评价及其与最终处罚档次的对应关系作出充分说明。

裁量基准的自我拘束与个案调适

发改价监〔2014〕1223号《规范价格行政处罚权的若干规定》曾将违法所得五倍以下罚款划分为不同裁量档次：从轻处罚一般为违法所得二倍以下，一般处罚为三倍，从重处罚为四倍或者五倍。该文件现已废止，但由其折射出的执法问题仍然存在：行政机关能否在认定某项从重情节后，直接套用四倍或者五倍罚款？

答案应当是否定的。

裁量基准既不是可以机械输出处罚结果的计算公式，也不是行政机关可以任意取舍的参考意见。其制度功能在于将宽泛的法定处罚幅度转化为相对明确、可以重复适用的裁量阶次，减少同案不同罚，并对行政机关形成自我拘束。行政机关确因个案特殊情形调整通常适用的裁量档次，应当查明足以支持调整的事实，履行相应程序，并在处罚决定中说明调适基准的具体理由。完整的裁量过程通常包括以下步骤：

第一，识别法定处罚幅度。

第二，梳理案件全部从轻、减轻及从重情节。

第三，对相互冲突的裁量因素进行权衡。

第四，确定拟适用的裁量阶次。

第五，阐明最终处罚倍数与违法性质、主观过错及危害后果之间的对应关系。

现行《行政处罚法》第五条确立过罚相当原则，要求行政处罚的设定和实施与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；第三十四条确认行政机关可以依法制定并公布行政处罚裁量基准。《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法规〔2022〕2号）进一步强调合法、过罚相当、公平公正和综合裁量，并要求当事人同时具有从轻、减轻和从重情节时，结合案件全部情况综合评价。由此，裁量基准具有统一执法尺度和自我拘束的功能，同时也要求行政机关为依法进行的个案调适提供充分事实和理由。

重庆居美佳物业管理有限公司诉重庆市巴南区市场监督管理局、重庆市人民政府案〔（2023）渝05行终547号〕提供了个案调适的观察样本。该案中，涉案违法行为持续一年以上，按照地方裁量基准属于从重情节；处罚机关同时考虑疫情及经济发展等个案因素，未机械适用较高档次，而是在一般情节对应幅度内处以35万元罚款。法院结合全案事实认定处罚幅度适当。该案表明，裁量基准提供的是“量罚坐标”，而不是“量罚答案”；行政机关在基准框架内进行个案调适，仍应以事实、程序和说理为支撑。

裁量基准不能被当作倍数罚的自动运算工具。

司法审查：尊重行政裁量，但审查明显不当

《行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更；人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益，但利害关系人同为原告且诉讼请求相反的除外。由此，变更判决既是对明显失衡处罚的实质纠正机制，也受到法定适用条件和不利益变更禁止原则的约束。

杭州案的裁判逻辑表明，如果行政机关已经查明全部裁量事实，对不同违法行为作出差异化处理，从重处罚理由说理充分，法院通常会对行政机关的专业判断保持尊重。

承德案则揭示，司法尊重并不意味着只审查处罚是否突破法定上限。即使四倍罚款形式上处于“五倍以下”的法定范围内，如果行政机关遗漏关键从轻事实，导致处罚强度与违法行为的实际可责难性明显失衡，法院仍可认定处罚明显不当。

价格行政处罚司法审查的对象，不只是最终得出的罚款数字，还包括行政机关从案件事实推导出该处罚倍数的整个论证过程。

当然，司法变更权不等同于法院可以任意以自身判断取代行政机关裁量。法院作出变更判决，不仅要论证原处罚为何明显不当，还要说明变更后的处罚幅度为何适当。从既有裁判实践观察，人民法院直接变更处罚幅度，通常需要重点考察以下因素：

第一，违法行为事实及违法所得数额已经查明，基础事实不存在争议。

第二，争议主要集中于处罚幅度，不涉及定性根本性分歧。

第三，原处罚结果与违法行为性质、情节或者危害后果明显不相称。

第四，现有证据足以支持法院确定适当处罚幅度。

第五，直接变更能够一次性解决行政争议，避免撤销后责令重作带来程序空转。

承德案中，违法所得数额固定，违法定性没有争议，案件争议集中于四倍罚款是否过重。法院将四倍变更为一倍，并未否定燃气价格监管本身，而是对明显失衡的处罚强度进行纠正。

在天长爱美依服饰加工厂诉滁州市广播电视新闻出版局行政处罚案〔（2021）皖行终226号〕中，法院亦因行政机关未充分考虑违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，从重情节部分事实不清，依法对原处罚幅度予以变更。该案从另一侧面说明，处罚结果位于法定幅度之内，并不当然排除人民法院对明显不当问题的实质审查。

行政机关实务启示：行使处罚裁量权需进行充分说理

对于行政机关而言，两案最直接的启示是：接近法定上限的处罚，原则上应当具有与处罚强度相匹配的事实调查和法律说理。

第一，区分违法构成事实与裁量事实，分别予以论证。

行政机关不能在查实收费违法、算清违法所得之后，便认为处罚倍数可以自由选择。处罚决定既要说明违法行为为何成立，也要具体阐释本案何以应当从重处罚。

第二，完整评价案件全部有利与不利情节。

处罚决定不能只罗列拒不退款、违法行为持续时间较长等从重事实，而对当事人提出的成本形成、政策理解偏差、整改措施、客观退款障碍及社会危害较轻等事实不作回应。即便最终仍然决定从重处罚，也应当说明为什么从重因素在个案中占据主导地位。

第三，阐明为何较低处罚幅度不足以实现监管目的。

高位处罚不是贴上“从重处罚”标签就当然成立。处罚决定应当说理：为什么适用较低倍数罚款，不足以实现纠正违法、维护价格秩序、预防同类违法行为再次发生的监管目标。

第四，保持同领域案件裁量尺度一致性。

行政机关应当检索并比较本地区、本领域的同类生效处罚案件。对违法事实、性质、情节和社会危害程度等基本相同的违法行为，适用的法律依据、处罚种类和幅度原则上应当基本一致；个案处理结果与同类案件存在明显差异的，应当说明差异化处理所依据的事实和理由。

行政处罚的公信力，既来源于依法从严监管，也来自同等情形同等处理、不同情形区别对待。

行政相对人实务启示：不能只争违法，还要争裁量

价格行政处罚争议当中，行政相对人往往将主要精力用于否定违法行为的定性，却忽视针对处罚幅度提出独立抗辩意见。杭州案与承德案共同提示，即使法院最终认定违法行为成立，但对于处罚倍数的认定仍存在较大的抗辩空间。

行政相对人可以构建三层递进式诉讼抗辩主张：

第一层，抗辩违法行为是否成立。围绕政府指导价、政府定价及其他价格措施的适用边界、收费项目的法律属性、价格文件的效力以及违法所得的计算基础提出抗辩。

第二层，抗辩从重处罚情节是否成立。重点区分主观故意拒不退款与客观原因无法退款，审查退款通知内容是否明确、退款对象是否可以查找、违法金额是否存在合理争议。

第三层，备位抗辩。在违法行为可能被认定成立的情况下，提出处罚明显不当的备位主张，并请求法院依据《行政诉讼法》第七十七条变更处罚幅度。

与之配套的证据材料，也不应局限于证明自身收费合法，还应收集提交以下类别证据：

第一，成本监审及定价材料；

第二，向价格主管部门提交的成本诉求、工作请示、情况报告；

第三，收费项目的实际支出凭证及利润情况；

第四，落实安全整改或者公共服务保障材料；

第五，停止违规收费及退款凭证记录；

第六，客观上无法完成退款的证据（用户失联、无法联系等）；

第七，企业配合调查、主动整改的材料；

第八，同地区、同行业同类处罚案例等。

行政相对人需要证明的，不只是“我没有违法”，还可以是“即使构成违法，也不具有四倍处罚所要求的可责难程度”。

结语：处罚倍数应当是裁量论证的结果

杭州案和承德案并不冲突。杭州案所维持的是一项具有相对充分裁量事实支撑的四倍处罚；承德案所纠正的是行政机关在忽略重要从轻情节后作出的高位处罚。两案共同说明，法院并非预设四倍处罚应当维持或者应当降低，而是审查处罚倍数能否通过全案事实得到合乎法理的解释。

从四倍到一倍，不是简单的数字调整，是行政处罚从满足“形式上在法定幅度之内”迈向“实质裁量公正适当”的过程。

对行政机关而言，法定处罚幅度只是权力边界，不是处罚理由；对行政相对人而言，违法定性成立也不意味着处罚幅度不可争辩；对人民法院而言，尊重行政裁量不等于放弃对明显不当处罚的实质审查。

归根结底，四倍处罚不是数学计算输出结果，而是一个需要证据、事实、说理共同支撑的法律结论。只有当违法行为性质、主观过错、危害后果、整改表现与处罚强度之间形成可审视、可检验的对应关系，行政处罚裁量才能真正实现法治价值。

1. 杭州天然气有限公司诉浙江省市场监督管理局、浙江省人民政府案：（2020）浙01行初61号、（2020）浙行终2048号。

2. 承德市宏源燃气有限公司诉承德市市场监督管理局、承德市人民政府案：（2019）冀0802行初14号、（2019）冀08行终203号、（2020）冀行申775号。

3. 南通××物业管理有限公司诉南通市崇川区市场监督管理局案：（2024）苏06行终549号。

4. 重庆居美佳物业管理有限公司诉重庆市巴南区市场监督管理局、重庆市人民政府案：（2023）渝05行终547号。

5. 天长爱美依服饰加工厂诉滁州市广播电视新闻出版局行政处罚案：（2021）皖行终226号。

下一篇将继续讨论：价格处罚何以被撤销：证据来源合法性与行政机关的独立调查义务。