一、修法动因与体例重构

破产法兼具程序法、实体法与组织法属性：其以集体程序限制个别执行，以清偿顺位和撤销制度配置损失，并通过重整与清算实现生产要素的重新配置。世界银行B-READY方法论亦从监管框架、公共服务和运行效率三个维度评价企业破产制度，强调可行企业的持续重组与不可行企业的及时退出。^〔2〕因此，破产法修订的评价标准不能仅限于条文完备程度，还应包括程序可及性、价值实现能力及权利救济的有效性。

近年来我国破产审判的案件规模和资产处置能力持续提升：2024年全国法院审结破产案件3万件、盘活资产7902亿余元；2025年受理破产清算、重整、和解案件3.69万件，审结3.19万件，化解债务约4万亿元、盘活存量资产1.16万亿元、稳住就业岗位超过12万个。^〔3〕然而，司法破产在市场退出中的占比仍然有限，重整与和解适用不足，申请审查与执行程序衔接不畅，集团担保链和跨国资产处置亦对现有规则提出新的要求。由此，本轮修法所要解决的并非单纯的案件增量问题，而是破产程序能否以稳定、可预期的规则实现价值保全和损失分配。

2021年全国人大常委会执法检查指出，现行制度存在程序启动困难、审理周期较长、管理人制度不健全、重整功能发挥不足及配套机制不完善等问题。^〔4〕一次审议稿主要通过增加程序类型、扩大调整对象和补充配套机制回应上述缺陷；二次审议稿则对其中可能影响权利边界和制度可执行性的规则作出校准，尤其收窄一般管理人候选主体，重构临时保护，细化重整前协商两条路径，重新排列清偿顺位，并将跨国破产程序入口和连带个人债务人的免责条件具体化。两次审议稿之间体现的是制度建构与规范收束的递进关系。

十六章体例对照（以二次审议稿为准）：

二次审议稿保留十六章总体体例，但通过二百零四条重新配置具体规则。其立法方法并非单向扩张，而是同时运用新增、细化、收缩和转介：对临时保护、重整前协商和跨国管辖作实质增补；对管理人准入和清偿顺位重新设定边界；对金融机构破产由细密列举转向与金融专门法衔接；对连带个人债务清理则以主体限定、财产申报、监督考察和不得免责规则控制制度风险。由此，本轮修订更接近一套分阶段、分主体、分风险类型的企业困境治理结构。

二、六重制度转向的规范展开

（一）程序保护前移：申请审查阶段建立临时中止执行

二次审议稿第十一条规定，提出破产申请后至人民法院作出裁定前，债务人、债权人可以申请人民法院临时中止有关债务人财产的执行程序；必要时，人民法院可以组织利害关系人听证。临时中止期间，未经人民法院同意，债务人不得个别清偿，也不得实施出售不动产、转让知识产权、借款、设定担保等重大财产处分。人民法院裁定不受理破产申请的，被临时中止的执行程序自动恢复。^〔5〕

与一次审议稿相比，该条不再以财产贬值或者恶意转移等“紧急情况”为明示门槛，也未继续规定申请保全、责令提供担保和利害关系人异议制度，而是将措施集中为临时中止执行，并同步约束债务人的个别清偿和重大处分。其制度取向由单纯防止财产流失，转向同时冻结个别追索与债务人机会主义行为。与此同时，条文未明确统一期限、提前解除、错误中止损害救济以及执行法院之间的具体协作方式，这些问题仍有赖后续审议或者司法规则补充。

临时保护并非孤立的程序便利。二次审议稿第八条继续要求董事、高级管理人员在企业具备破产原因时采取合理措施，避免财务状况继续恶化和财产减损；第一百一十九条至第一百二十二条又为重整前协商提供程序接口。三组规则共同将破产治理的关注点推至正式受理之前。其正当性在于保存全体债权人的共同价值，而非给予债务人无条件的执行豁免；法院仍应审查破产申请的初步可信性、执行标的对持续经营的影响以及中止措施的必要性和比例性。^〔6〕

（二）管理人制度校准：一般准入收窄与特殊案件分层指定

二次审议稿第二十七条收窄了一般管理人的候选范围，保留由有关部门、机构人员组成的清算组以及律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构，并允许指定具备专业知识和执业资格的个人；一次审议稿列入的资产管理公司、履行破产事务行政管理职责的部门及其工作人员，不再作为一般案件中的当然候选主体。同时，严重失信记录不再被单列为法定消极资格，个人管理人仍须参加执业责任保险。该变化表明，管理人准入重心重新回到专业资质、利益冲突和责任承担。

第二十八条另行建立特殊案件的分层指定机制。金融机构、国家出资企业以及其他具有重大影响的国有企业进入破产程序时，人民法院应听取金融监管、国资监管或者履行出资人职责机构的意见，上述机构可以推荐管理人，依法设立的接管组、托管组、清算组也可以担任管理人；仅在债务人财产不足以清偿破产费用的案件中，人民法院才可以指定牵头履行破产事务行政管理职责的部门或者其工作人员担任管理人，且国家工作人员不得领取报酬。该安排不是一般准入的扩张，而是针对监管型、国资型和无产可破案件作出的例外配置。

管理人范围的收缩并不意味着监督弱化。第二十六条继续实行名册管理和动态调整，并增强债权人会议在更换管理人时的推荐作用；第三十二条集中规定管理人的独立履职、忠实勤勉义务以及法院报告和债权人监督；第三十五条则将对社会中介机构及其执业人员的行政监督明确连接至律师法、注册会计师法等专业法律。制度评价的重点因此应由“谁能进入”扩展为“如何选任、怎样独立、由谁监督、如何负责”。

（三）重整机制重构：从单一司法程序到连续交易机制

二次审议稿将重整交易形成过程拆解为相互衔接的规范环节：第九十条、第九十一条要求在申请审查中关注听证和重整价值；第一百零四条规定真实、准确、完整的信息披露及补充披露；第一百零五条以公开招募重整投资人为原则、债权人会议另有决议为例外；第一百零六条要求计划同时呈现清算与重整清偿比例；第一百一十三条至第一百一十七条分别完善正常批准、再次协商、强制批准、听证和复议。上述规则把价值判断、市场定价、集体表决和司法审查纳入同一制度链条。^{〔7〕〔8〕}

重整的法律正当性仍建立在持续经营价值高于清算价值、计划可以执行且损失分配公平的基础上。二次审议稿第一百一十五条将经营方案可行性、至少一组利益受损债权人通过、同组公平、清偿顺序合法以及出资人权益调整公平等列为强制批准条件；第一百一十七条又赋予利害关系人向上一级人民法院申请复议的权利。这意味着法院的审查对象不止于表决形式，还包括清算价值底线、利益分配结构和经营方案的现实可行性。

第一百一十九条至第一百二十二条将重整前协商分为两条路径：一是当事人先行达成重整协议，正式程序中的计划与协议一致时，原同意可以视为对计划相应内容的同意；二是先行制定初步重整计划草案并预先表决，人民法院对信息披露、草案内容、预先表决程序及结果审查后，可以直接批准并终止重整程序。债务人还可以在申请重整时推荐管理人，由人民法院审查指定。两条路径分别对应“协议成果带入程序”和“预表决方案直接司法确认”，不宜笼统等同于单一的预重整模式。

重整机制的连续化并未削弱对企业营运价值的实质审查。金科系重整所体现的分类处置、项目续建与资金分层，以及威某汽车科技集团等关联企业重整中对数字服务连续性的维护，均说明持续经营价值需要落实到具体资产、业务、现金流和公共服务之中。^{〔9〕〔10〕}庭外协商能够压缩时间，但不能替代对信息充分性、交易公允性、经营可行性和少数债权人保护的审查。

（四）清偿顺位再平衡：从十级方案调整为八级结构

二次审议稿第一百五十六条将一次审议稿的十级清偿方案调整为八级：人身生命健康债权及连带个人债务人的扶养债务，职工及社会保险等劳动保障债权，税款，普通破产债权，连带个人债务人所欠家庭成员借款，受理后利息，受理前罚款、罚金和滞纳金，以及利用关联关系从事不公允交易形成的债权。该结构保留对生存利益、劳动利益和公共债权的优先保护，同时对家庭内部融资、时间价值、惩罚性公法债权和不公允关联交易作劣后安排。

二次审议稿对一次审议稿作出三项值得注意的删改：生活消费债权不再构成独立优先顺位；次级债券不再作为一类法定劣后债权单列；“家庭成员之间的借款”收窄为“连带个人债务人所欠家庭成员的借款”。这些变化可能反映立法对可识别性、适用范围和交易预期的重新权衡。消费者利益并非因此失去保护，但其救济可能需要更多依赖合同履行、项目资产归属、担保安排和其他特别法，而不能再当然诉诸破产分配中的统一优先位阶。

八级顺位适用于一般破产财产的分配，不改变担保权人依第一百五十条就特定财产优先受偿的基本结构。受理后利息被明确置于第六顺位，意味着债权金额可以继续记录，但其清偿劣后于普通债权；不公允关联交易债权继续处于末位，也不意味着全部关联方债权当然劣后。判断关联债权的待遇，仍应审查交易定价、对价支付、资金流向、资本替代功能及其对其他债权人的损害。

清偿顺位必须与重整表决和批准制度协调。第一百零八条仍以担保、职工、税款和普通债权为基本表决组，并授权人民法院在必要时设置其他组；第一百一十三条以反对债权人不低于清算所得作为正常批准底线；第一百一十五条则要求强制批准方案不违反第一百五十六条的清偿顺序。由此，清算顺位、表决分组、清算价值测试和强制批准已形成明确的制度联动，但对人身损害、家庭成员借款、受理后利息等是否另行分组，仍须结合其利益同质性判断。

（五）跨国破产成体系：从域外效力到管辖、承认与分配

二次审议稿第一百八十九条至第一百九十二条分别规定我国破产程序的域外效力、管理人向外国法院申请承认和协助、我国法院对境外住所债务人的破产管辖、外国债务人和债权人的程序地位，以及法院间依据国际条约或者互惠原则开展承认与协助。第一百九十条以境内财产、其他适当联系或者由我国法院管辖更有利于保护债权人利益作为连接因素，并由具有最密切联系的中级人民法院管辖，实质上补足了我国法院启动跨国破产程序的入口规则。

第一百九十三条以债务人主要利益中心所在地程序作为外国程序承认对象，并同时设置合法性、公共政策、国家主权安全、境内债权人利益和互惠审查；承认后，境内财产须先全额清偿境内担保、人身损害、职工和社会保险、税款等优先权。第一百九十四条确立跨程序同顺位债权的比例协调，第一百九十五条则以民事诉讼法涉外程序作为兜底。与一次审议稿相比，消费者债权不再列入承认外国程序后的境内优先保护范围。该体系仍未完整移植联合国贸法会示范法，但已由原则性合作迈向“管辖—参与—承认—协助—分配”的规则链。^{〔16〕〔17〕}

（六）个人债务有限联动：连带个人债务人的准入、考察与免责

二次审议稿继续将适用主体限定为：企业已经进入破产程序，因企业债务承担连带责任并具备破产原因的自然人股东。该主体须申报本人及家庭财产，遵守出境、住所报告和非必要消费限制；其基本生活、工作必需物品和费用属于豁免财产；有未来可预期收入的，可以申请重整。清算后，人民法院应听取双方意见确定三至五年监督考察期，期间新增财产原则上用于清偿并按月申报收支和财产状况。二次审议稿还允许连带个人债务人与关联企业参照适用合并破产章审理。

该制度仍是企业破产附随的有限债务清理，而非一般个人破产。二次审议稿将故意或者重大过失造成的人身损害、扶养义务以及特定劳动保障债务列为不得免责债务，并对严重违反义务、奢侈消费或者赌博致债、隐匿转移财产、参与违法分配利润或者财务造假等情形拒绝免责；事后发现不诚信行为的，已经生效的债务清理完毕裁定亦应撤销。地方个人破产实践可以为财产调查和考察监督提供经验，但不能扩张草案所设主体边界。^{〔12〕〔13〕}

三、二审稿的其他结构调整

小微企业破产和合并破产专章在二次审议稿中继续保留。小微企业程序将沉默同意严格限定在依法通知并告知后果、无正当理由不参会或者不表决且未明确异议的情形，并将重整计划提交期限压缩为三个月；合并破产则继续以资产负债混同难以区分并严重损害公平受偿，或者基于欺诈目的设立关联企业为实质合并门槛，同时保留协调审理作为较少侵害的替代路径。上述安排体现效率简化与法人独立、债权人程序权利之间的比例控制。^〔11〕

金融机构破产章由一次审议稿的十条压缩为五条原则性规定：明确破产法与金融法律并行适用，保留国务院金融管理部门申请重整或者清算以及其他主体申请须经同意的机制，确定住所地中级人民法院管辖，承认经审查的风险处置措施效力，并规定各类保障基金代偿后的同顺位权利。资本充足、风险处置计划、监管接管、公共资金共益债务属性以及计划执行监督等细节不再由破产法集中规定，可能意味着相关事项更多交由金融专门法和监管规则处理。^〔14〕

金融交易安全港在二次审议稿第五十二条得到保留并重述：依法通过中央对手方开展的集中清算、结算以及终止净额结算，不因交易一方进入破产程序而中止、无效或者撤销。一次审议稿第五十九条关于支付、清算、结算系统指令终局性的独立规则则未在二次审议稿中保留。后者属于立法文本层面的删减，不宜直接推论支付指令终局性失去规范依据；其法律效果仍须结合金融稳定法、支付结算规则和相关金融专门法判断。^〔15〕

四、五类主体的规则变动与实务影响

二次审议稿已经把此前的六项趋势判断转化为具体规范。对实践而言，影响不只表现为条文增减，更表现为程序时点、权利基础、行为标准和责任结构的调整：债务人需要在申请受理前处理临时保护与重整协商，董事和高级管理人员须证明危机期决策的合理性，债权人需要重新评估执行、表决与清偿位阶，投资人的交易条件受到信息披露和司法批准规则约束，管理人则面对一般准入收窄、特殊案件分层指定以及独立履职责任的共同要求。

（一）债务人与连带个人债务人：程序入口与责任联动

对债务人而言，第十一条与第一百一十九条至第一百二十二条把破产申请、临时中止执行、庭外协商和司法重整连接为连续安排。申请临时保护时，不仅要说明执行程序对共同价值的影响，还须接受不得个别清偿和不得擅自重大处分的约束。协议型路径需要确保正式计划与原协议的一致性；预表决型路径则必须证明信息披露、表决程序和结果符合法律要求。对连带个人债务人而言，企业程序又与家庭财产申报、三至五年考察和免责审查相联动。

（二）董事与高级管理人员：危机期义务及审查标准

二次审议稿第八条规定，债务人具备破产原因时，董事、高级管理人员应当采取合理措施，避免企业财务状况继续恶化和财产减损。责任审查应由结果评价转向行为时评价，重点考察决策时可获得的信息、财务预测和备选方案，是否采取措施保存资产、避免异常关联交易和个别清偿，以及是否及时考虑庭外重组或者正式程序。该标准不应以事后经营失败当然推定责任，但要求管理层形成能够证明决策过程合理性的记录。

（三）债权人：受偿位阶、表决分组与程序救济

债权人权利结构受到三组规则共同影响：第十一条可能暂时限制个别执行；第一百零八条、第一百一十三条和第一百一十五条决定重整表决、正常批准与强制批准；第一百五十六条决定清算分配位阶。三者要求债权人在同一案件中同时判断执行时点、担保财产价值、表决分组、清算价值底线和劣后风险，不能再将执行、重整和清算视为彼此独立的策略。

对金融债权人和担保债权人而言，受理后利息被明确列为第六顺位，临时中止执行可能影响既有执行进程，重整中担保债权超出担保财产价值的部分又须转入普通债权组。风险评估应当以担保财产独立性、撤销风险、清算价值和计划待遇为中心，并对临时中止期间的财产维护、法院许可处分以及重整计划中的延期损失补偿作出专门安排。

对普通商事债权人、消费者和关键供应商而言，二次审议稿没有继续保留生活消费债权的独立优先顺位；小微企业程序则对沉默同意增加通知、后果告知、无正当理由和无明确异议等累积条件。消费者权益需要更多依赖合同继续履行、特定资产归属和特别法保护；关键供应商继续履约形成的债权是否属于共益债务，仍取决于程序授权、持续经营必要性以及是否有利于全体债权人。

关联方债权仍应以交易实质而非身份推定为基础。第一百五十六条将“利用与破产人之间的关联关系从事不公允交易而对破产人享有的债权”列于第八顺位，其构成同时要求关联关系和不公允交易，不能仅因主体具有关联性即当然劣后。交易定价、对价支付、资金流向、资本替代功能和对其他债权人的损害，仍是认定的核心事实。

（四）重整投资人：市场招募与交易效力

第一百零四条、第一百零五条以及第一百一十三条至第一百一十七条，使投资人进入程序的方式、信息基础和交易效果受到更明确的规范约束。公开招募是原则，债权人会议可以决议例外；投资协议中的保证金、排他期、先决条件、监管审批、资金交割和退出安排，必须与重整计划及法院批准条件一致。第一百二十条、第一百二十一条又允许投资人在重整前协商中参与协议或者初步计划形成，因而尽职调查需前移，并覆盖合并破产风险、出资人权益调整、清偿顺位、境内外程序和持续经营能力。

（五）管理人：主体资格、独立性与监督责任

二次审议稿对管理人采取“一般准入收窄、特殊案件分层指定”的结构。律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构仍是一般管理人的核心来源；资产管理公司和行政主体不再属于一般候选主体，但接管组、托管组、清算组可以在金融机构和特定国有企业案件中担任管理人，行政部门或者其工作人员则限于债务人财产不足以清偿破产费用的案件。管理人执业应同时满足名册动态管理、利益冲突回避、独立履职、忠实勤勉、债权人监督和职业责任保险要求。

五、结语

二次审议稿进一步证明，本轮修法并非以“治理”取代程序，而是通过程序规则承载更复杂的价值判断和市场功能：申请审查阶段的临时保护服务于共同价值保存，但同步限制债务人处分；重整前协商可以提高交易效率，但必须接受信息披露、表决和司法审查；清偿顺位体现生存、劳动、公共和交易风险的分层，但仍以担保财产与一般财产区分为前提；跨国协作和个人债务清理扩大了制度覆盖面，同时以管辖、互惠、境内优先保护、考察和不得免责规则控制边界。

因此，从程序法到困境治理法的转向，应当理解为破产程序功能的体系化扩展，而不是对其司法程序属性的否定。二次审议稿所呈现的核心方法，是将企业困境拆分为不同阶段、不同主体和不同风险类型，再以临时保护、专业管理、协商重整、分层清偿、跨国协调和有限免责分别回应。其最终成效仍取决于后续立法能否补足临时保护救济、管理人选任、重整信息披露、顺位与分组衔接、跨国程序合作以及个人财产调查等配套规则，并在司法适用中保持权力克制和程序可问责。

免责声明：本文属于一般性法律评述，不构成针对任何具体项目或交易的法律意见。《中华人民共和国企业破产法（修订草案二次审议稿）》尚未表决通过，后续审议仍可能调整；对外发表、出具法律意见或者办理案件时，应以全国人大正式公布的最新文本及届时有效的配套规则为准。