承德案的裁判脉络：同一收费行为的两轮处罚

（一）第一轮处罚：以不正当竞争规则评价换表收费

2014年7月至2015年5月，承德市宏源燃气有限公司为其经营区域内达到使用年限的居民燃气表进行更换，按每户380元收取费用，涉及2000户，合计76万元。原承德市工商行政管理局经调查，认定该公司作为公用企业收取换表费用的行为构成不正当竞争，于2015年7月作出行政处罚，没收违法所得76万元，并处罚款76万元。承德市人民政府复议维持。

该案先经承德市双桥区人民法院作出（2015）双桥行初字第140号行政判决，驳回企业诉讼请求；承德市中级人民法院以（2016）冀08行终50号行政判决撤销原判并发回重审。发回重审后，双桥区人民法院作出（2016）冀0802行初82号行政判决，以适用法律错误为由撤销处罚及复议决定；承德市中级人民法院（2017）冀08行终52号行政判决维持，河北省高级人民法院（2017）冀行申1277号行政裁定驳回再审申请。至此，第一轮处罚经生效裁判撤销。

（二）第二轮处罚：原工商案卷进入价格执法程序

机构改革后，承德市市场监督管理局于2019年调取第一轮处罚案卷，未另行收集能够对应价格违法构成的主要证据，即作出承市监处〔2019〕18号行政处罚决定：认定企业不执行政府定价，没收“多收价款”76万元，并处罚款228万元，罚没合计304万元。与第一轮处罚相比，第二轮处罚不仅更换了违法定性和法律依据，证明对象也由“不正当竞争”转为“不执行政府定价”。

（三）第二轮处罚的司法审查：证据来源与违法构成均未获支持

燃气公司起诉后，承德市双桥区人民法院以（2020）冀0802行初55号行政判决撤销第二轮处罚。法院认为，原工商案卷形成时，制作机关并不具有价格执法职权；第一轮处罚又已被生效裁判撤销，市场监管部门未通过重新调查弥补取证主体、证明对象和证据关联方面的缺口。

承德市中级人民法院以（2020）冀08行终153号行政判决维持原判。二审同时从实体上指出，结合《城镇燃气管理条例》及当时有效的地方燃气管理规则，涉案室内燃气表费用的承担及其是否已计入政府定价成本，尚需作出具体判断；企业按实际采购成本收取费用，并不能仅凭原案卷中的收费事实当然认定为不执行政府定价。

因此，承德案不宜被概括为“使用其他机关材料即违法”。裁判真正否定的是：处罚机关在法律定性和构成要件已经改变的情况下，仍以原案卷替代本机关调查，并将“收取76万元”直接推导为“形成76万元价格违法所得”。

移送材料的使用边界：从案卷准入到证明充分

第二轮处罚作于2019年。当时有效的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十八条要求办案人员全面、客观、公正、及时调查并收集、调取证据；第二十条第三款规定，对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料可以作为案件证据，但须符合法定要求并经查证属实。现行《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条、第二十三条延续了这一规则。由此可见，法律规范允许证据移送，同时将审查与查证责任留给受案机关。

就方法而言，应当依次审查三个层次：取证主体及取得程序决定材料是否具备证据资格；真实性、完整性核验决定材料是否可信；关联性与证明力审查决定其能否与其他证据共同证明新的违法构成。任何一个层次存在实质缺口，都不能由“材料已经入卷”替代。

（一）独立调查义务的规范基础

第二轮处罚发生时适用的原《行政处罚法》第三十六条，要求行政机关全面、客观、公正地调查并收集有关证据；现行《行政处罚法》第五十四条沿用并完善了这一要求。市场监管程序规范又将调查取证明确定为办案人员的职责。本文所谓独立调查义务，正是从上述法定义务中归纳出的责任要求。

北京市高级人民法院在苏嘉鸿诉中国证券监督管理委员会行政处罚案〔（2017）京01行初570号、（2018）京行终445号〕中强调，行政调查应当全面、客观、公正：不仅要收集对行政相对人不利的材料，也要收集并评价有利材料；对于直接参与相关行为的主体，应开展必要调查，并在证据相互印证的基础上形成判断。该案提示，行政机关不能用单向度的证据选择代替完整调查。

独立调查并不意味着全部证据必须重新制作。对于已经合法取得、内容稳定且与新处罚待证事实一致的书证、物证和电子数据，重复收集通常没有必要。处罚机关必须独立完成的，是对证据来源、真实性、关联性和证明力的审查，并据此形成自己的事实认定。

（二）审查取证主体与取得程序是否合法

首先应查明材料由谁取得、依据何种职权、采用何种手段。移送机关不掌握新违法类型的最终处罚权，并不当然意味着其在原有法定职权范围内取得的全部材料均属非法。真正需要判断的是：该机关就原调查事项是否有权收集相应材料，具体取证手段是否超出权限，以及制作程序是否符合法定要求。

合同、发票、账簿和银行流水等形成于交易过程的材料，可能由当事人自愿提交，也可能经检查、查封、扣押等公权力措施取得。前者主要审查来源与真实性；后者还须逐项审查实施机关是否具有相应权限、是否履行批准和制作笔录等程序。证据形式本身不能替代对取得过程的判断。

（三）核实证据的真实性与完整性

《行政处罚法》第四十六条规定，证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。受案机关不能仅在证据目录中注明“来源于原案卷”，还应核对原件，确认复制件与原件相符，查明材料的制作者、形成时间和保管链条，并审查是否存在删减、技术处理或者上下文缺失。

询问笔录和情况说明还应结合陈述人的身份、感知来源、与案件的利害关系以及前后陈述是否一致进行核验。新、旧程序的违法定性、问题设置或权利告知发生实质变化，或者原陈述的真实性、完整性存在具体争议时，受案机关应当重新询问或者补充核实；不能仅因材料名称相同，即推定其在不同程序中具有相同证明力。

（四）审查证据与新处罚构成要件的关联性

证据真实，不等于其当然能够证明新的违法构成。承德案原案卷可以证明企业曾向用户收取76万元，却不能仅凭这一基础事实证明该款项属于违反政府定价形成的多收价款。收费行为的客观存在与价格违法的法律评价，是两个不同层次的命题。

认定不执行政府指导价、政府定价，至少需要查明：涉案商品或者服务是否属于依法实行政府指导价、政府定价的范围；具体收费项目是否受相关价格文件调整，抑或属于依法实行市场调节价的交易安排；价格文件的适用对象、地域、期间及计价口径能否覆盖涉案交易。合同约定可以影响交易性质和费用负担的判断，但不能当然排除价格监管。

在此基础上，还应查明实际收费对象、期间、标准、数量和金额，相关成本是否已经纳入核定价格，费用依法应由何方承担，以及企业取得收入与违反价格规范之间是否具有对应关系。实际成本与获利情况不必然是价格违法成立的构成要件，却可能影响收费性质、违法所得范围及裁量评价。

尤其需要区分“多收价款”与“违法所得”的法律性质、计算口径及处置方式。行政机关不能在尚未证明收费受政府定价约束之前，先以全部收入作为违法所得；也不能以财务汇总金额准确，替代对每一笔收入法律归属的证明。

（五）全面收集并评价对当事人有利与不利的证据

全面、客观、公正的调查，要求行政机关同时查明支持和削弱违法指控的事实。在承德案中，企业提交了购表合同、成本资料及当地价格主管部门关于定价构成的说明。行政机关拟将全部收费认定为价格违法所得，应当调查并回应政府定价是否涵盖换表成本、企业是否实际获利、室内燃气表费用的负担主体以及相关费用应以何种方式结算。

有利证据并不当然导致不予处罚，但它可能影响违法构成、违法所得金额、主观过错和处罚幅度。行政机关可以在综合评价后不予采纳，却不能仅收集有利于处罚的材料，而对足以动摇定性或金额认定的反证不调查、不评价。

从证据审查到权利保障：告知、异议复核与听证

证据经受案机关内部核验，并不意味着行政处罚的证明过程已经完成。《行政处罚法》第四十四条、第四十五条要求行政机关在作出处罚决定前告知拟处罚内容及事实、理由、依据，充分听取当事人的陈述、申辩，并对其提出的事实、理由和证据进行复核；第六十二条进一步规定，未依法告知或者拒绝听取陈述、申辩的，不得作出处罚决定，但当事人明确放弃权利的除外。

在普通程序中，权利保障的核心是使当事人知悉处罚所依据的关键事实和证据，并获得提出异议、促使行政机关复核的实际机会。属于法定听证范围且当事人要求听证的，还应依照听证程序出示相关证据，进行申辩和质证。行政诉讼中的庭审质证发生在处罚决定作出以后，不能替代处罚前的告知、陈述申辩和必要听证。

沿用前一程序材料时，这一区分尤为重要。即使当事人曾在原程序中接触相关证据，如果新的指控、法律依据或者证明对象已经改变，先前的陈述申辩机会也不能当然覆盖新程序。处罚机关应当在本次程序中说明拟如何使用移送材料，并听取当事人针对取证权限、材料真伪、关联性和金额计算提出的意见。

《行政处罚法》第五十九条要求处罚决定书载明违法事实和证据。对于足以影响定性、违法所得或者处罚幅度的实质异议，调查终结报告和处罚决定应当说明是否采纳及主要理由。说明理由并不要求逐字回应每一项意见，但必须使外部审查者能够理解：何种证据证明何项事实，何种异议经何种核验而被接受或排除。

原处罚被撤销后，原案卷是否继续有效

原行政处罚经生效裁判撤销，并不当然使原卷中的每一项材料同时失去证据资格；同样，基础事实未发生变化，也不能成为整体沿用原卷的充分理由。判断的起点，是《行政诉讼法》第七十条所列撤销事由、裁判明确指出的违法以及具体材料的形成方式。

第一，原处罚仅因违反法定程序被撤销，裁判未否定事实认定和证据合法性的，原卷中合法取得且经查证属实的材料原则上仍可使用；重作机关仍须在新的行政程序中重新履行被遗漏的告知、听证、集体讨论等程序。依据《行政诉讼法》第七十一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条，因程序违法而撤销后重新作出行政行为，不受“不得作出基本相同的行政行为”的限制，但这并不免除重作机关纠正程序违法的义务。

第二，原处罚因主要证据不足被撤销的，原卷中的合法材料并非当然失效；但行政机关不得仅凭原有证据体系再次作出实质相同的认定。是否可以作出相同结果，应结合生效判决的羁束范围，审查后续调查是否弥补了主要证明缺口，并由此形成发生实质变化的主要事实或理由。决定作出以后或者诉讼中临时补采的证据，不能倒推证明原决定合法。

第三，某项证据因取证主体无权、取证方法违法或者严重违反法定程序而被生效裁判明确否定的，不得在重作程序中直接作为定案根据。有关信息至多可以构成重新调查的线索；有权机关确需证明相关事实的，应依照法定权限和程序重新取证。

第四，原处罚因超越职权或者适用法律错误被撤销的，应区分客观材料、原机关依职权形成的调查材料、事实评价和法律结论。材料本身在原机关职权范围内合法取得且与新待证事实相关的，可能在重新查证后继续使用；被撤销决定中的事实评价和法律结论则不能由后续机关当然继受。生效裁判文书已经明确确认的事实，可以行政诉讼证据规则作为认定依据；裁判已经明确否定的事项，也不得通过更换表述予以规避。

安徽省高级人民法院在灵璧县卫生健康委员会与某药房行政处罚案〔（2022）皖13行终310号、（2023）皖行再13号〕中认为，原处罚仅因未举行听证、未履行集体讨论等程序问题被撤销，行政机关重作时使用此前依法收集的证据，并无不当。需要补充的是，此前证据在行政诉讼中经过庭审质证，并不当然替代重作处罚程序中的告知、陈述申辩和必要听证；重作机关仍须将其纳入本次行政程序并听取当事人意见。

移送案卷材料的分类审查

（一）独立于行政调查形成的客观材料

合同、发票、银行流水、原始凭证、业务台账、依法保存的电子数据及物证，通常先于或者独立于行政调查而存在。其证据资格原则上不因案件移送或者原处罚被撤销而当然受影响。受案机关仍应核验原件和来源，审查电子数据的生成、存储、提取过程，并依法听取当事人意见；不得仅因材料具有“客观”外观而降低真实性审查。

（二）原机关依职权制作或者取得的调查材料

询问笔录、情况说明、现场检查记录、抽样记录、统计汇总表和费用测算表等材料，能否继续使用，不能仅凭证据名称判断。应结合制作主体及权限、制作程序、签名确认、内容完整性以及其与新违法构成的对应程度逐项审查。原材料未覆盖新构成要件，或者真实性、完整性存在实质争议的，受案机关应重新询问、补充核实或者以其他证据补强。

（三）取证权限或者程序存在根本缺陷的材料

这类材料主要包括：无相应职权的机关通过检查、查封、扣押等公权力措施取得的材料；严重违反法定程序收集的材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的材料；以及已经被生效裁判明确否定合法性的核心证据。无法与原件、原物核对的复制件，也应结合是否存在其他证据印证、当事人是否认可等因素判断，不能不加区分地一概采用或者排除。

根本性的取证缺陷，不能通过受案机关在案卷中注明“已经核实”而消除。违法取证不仅可能导致材料被排除；违法采取检查、查封、扣押等措施并造成损害、符合国家赔偿责任构成的，还可能引发赔偿责任。办案效率不能替代职权依据和程序要求。

司法审查：法院审查的是形成处罚结论的证明过程

《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。人民法院审查移送材料，并非只核对卷内是否存在某份证据，而是审查处罚机关在决定作出前是否已形成合法、完整且可以复核的证明过程。

依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十五条至第六十条，司法审查通常包括：取证主体和方法是否合法，证据是否真实、完整，材料与待证事实是否具有关联，全部证据能否形成充分证明，以及处罚机关是否在行政程序中保障陈述、申辩或者听证权利。未经庭审质证的证据不能作为诉讼定案依据；被告在处罚决定作出后或者诉讼中自行收集的证据，也不能用来证明原决定合法。

证据来源违法、未经查证、缺乏关联性与整体证明不足，属于不同性质的问题，法律后果亦不完全相同。个别非关键证据存在瑕疵，并不必然导致处罚撤销；法院仍应审查排除该项证据后，其余证据能否覆盖违法构成及金额认定。反之，即使每一份材料单独看来均具备形式，若证据链不能完成从交易事实到违法构成、再到违法所得的推导，处罚仍可能因主要证据不足而被撤销。

对于撤销后的重作决定，司法审查还包括处罚机关是否遵守生效裁判的羁束。仅变更处罚依据或者文书表述，而未对裁判已经指出的职权、证据和程序问题作出实质纠正，重作决定仍可能再次被撤销。

行政机关与行政相对人的实务要点

（一）行政机关：建立可追溯的移送证据审查记录

处罚机关在使用移送材料前，应就材料来源、移送机关职权、取得方式、原件状态、待证事实和核验过程形成书面审查记录。收费时间、对象和金额等客观事实，经核验后可能继续作为证据；行为是否违反政府定价、相关收入是否属于违法所得，则须按照本次程序适用的规范和构成要件重新判断。对于当事人提出的无权取证、非法取证、金额错误或者存在反证等实质异议，调查终结报告和处罚决定应说明审查结论及理由。

决定书的说理宜形成清晰对应：每一违法构成要件由哪些证据证明；移送材料经过何种核验；有利与不利证据如何权衡；多收价款和违法所得如何计算；生效裁判指出的问题如何得到纠正。重作处罚可以依法调整法律依据，但不得回避前案裁判已经确认的约束。

（二）行政相对人：将证据异议分层提出

行政相对人不宜仅以“证据不是由处罚机关收集”为由主张其不合法，因为现行规则并不禁止使用依法移送的证据。更有效的审查路径，是分别考察：取证主体是否具有相应职权，取得程序是否合法，处罚机关是否实际查证，材料是否与新违法构成相关，整体证据能否完成证明，以及重作决定是否实质纠正原裁判指出的问题。

提出异议时，还应区分不能作为定案根据的非法证据、已经入卷但未经查证的材料、真实但缺乏关联性的证据，以及相互之间不能形成完整证明链的证据。能够证明企业曾经收费，并不当然能够证明其违反政府定价；能够证明企业取得收入，也不当然意味着全部收入均属违法所得。将不同层次的问题笼统表述为“非法证据”，反而会削弱抗辩的精确性。

结语：案卷移送不能替代处罚机关的事实认定

承德宏源燃气案否定的，不是行政机关之间的证据协作，而是以案卷移送替代处罚机关依法履行调查职责。移送机制具有现实必要性，其他机关或者其他程序形成的材料也可以依法使用；但材料进入新案卷后，仍须由具有职权的机关审查来源、核验真实性、保障当事人提出异议，并判断其能否证明本次处罚的违法构成。

行政处罚的正当性，最终建立在处罚机关独立审查证据并形成事实判断的基础上。其他机关既有的事实评价和法律结论，只能成为调查线索或者审查对象，不能代替处罚机关自身的调查、判断与说理。

1. 承德市宏源燃气有限公司诉承德市市场监督管理局、承德市人民政府案：第一轮诉讼（2015）双桥行初字第140号、（2016）冀08行终50号、（2016）冀0802行初82号、（2017）冀08行终52号、（2017）冀行申1277号；第二轮诉讼（2020）冀0802行初55号、（2020）冀08行终153号。

2. 苏嘉鸿诉中国证券监督管理委员会行政处罚案：（2017）京01行初570号、（2018）京行终445号。

3. 灵璧县卫生健康委员会与某药房行政处罚案：（2022）皖13行终310号、（2023）皖行再13号。

下一篇将继续讨论：一般定价权与特定交易管制权的区分。