《城市房地产管理法》第二十六条规定了以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的按期开发义务，并将不可抗力、政府有关部门的行为、动工开发必需的前期工作造成的迟延列为除外情形。《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）第八条进一步规定了属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，包括未按约交地、依法修改规划、国家政策变化、处置相关群众信访事项、军事管制和文物保护等情形，并以“其他行为”作为兜底。第十二条规定了相应的协商处置路径，第十四条规定了第八条规定情形外的闲置土地处置方式——征缴闲置费与无偿收回土地使用权。^[1]

因此，首先应区分三个问题：宗地是否符合闲置土地的构成要件；哪些迟延能够归责于土地使用权人；哪些迟延能够归责于行政机关或者不可抗力。

本文主要讨论未依法动工开发情形下的归责。对于已经动工，但开发建设用地面积比例不足三分之一或者已投资额比例不足百分之二十五，且中止开发建设满一年的土地，《办法》第二条第二款、第十二条第三款另有规定，不能直接套用未动工土地的无偿收回路径。

还应明确，“政府原因”不以政府行为违法为必要条件。依法调整规划、实施文物保护，同样可能导致企业不能按原条件开发。闲置土地的原因认定首先应解决的是迟延应由谁担责，至于政府是否违约、应否赔偿或者补偿，需要依据相应请求权另行判断。不可抗力则是独立的法定事由，只是《办法》第八条第二款规定参照同类处置路径办理，不宜在概念上并入政府原因。

（一）未按约交地：审查实际条件，不能止于完成形式移交

《办法》第八条第一款第一项关注的，不仅是土地是否交到企业手中，还包括是否按约定、规定的期限和条件交付，以及交付瑕疵是否致使项目不具备动工开发条件。第二十一条同时要求供应土地权利清晰、安置补偿落实、没有法律经济纠纷、规划条件明确，并具备开发所必需的其他基本条件。^[1]

在某某公司诉新乡平原管委会、原阳县政府、新乡市政府行政处罚案〔（2021）最高法行申1465号-人民法院案例库入库案例〕中，出让合同约定交地达到“三通一平”，但市政供水尚未到位，政府提出企业可以自行打井取水。生效裁判认为，自行取水的可能性不能替代合同约定的通水条件，企业未按期开发具有正当原因。最高人民法院裁定驳回管委会的再审申请，撤销收地决定的判决得以维持。^[2]这一裁判确立的审查重点，是政府承担的交付义务是否履行，而非企业能否额外投入资金“克服困难”。但不能因此认为，任何配套欠缺都足以阻却处置。还须区分施工所必需的条件、项目投产运营所需的条件，以及企业期待的更高商业标准。

历史供地尤其需要审慎。在海南中元实业发展有限公司诉海南省琼海市人民政府案〔（2019）最高法行申9398号〕中，该公司于1998年取得土地使用证后，长期未按约报建，并以基础设施不完备提出抗辩。最高人民法院结合当时法律及合同均未要求政府承担相应配套责任等事实，不支持该项主张。^[3] 但该案具有明确的历史前提，不能据此概括为“合同没有写明，政府就没有净地供应义务”，更不能用于排除现行《办法》第二十一条的要求。

交地确认书同样不能止于形式。在一般案件中，确认书是证明交付状态的重要证据，但其证明力仍须检验：确认范围是否及于全部地块、有无附带保留、记载内容与土地实际状态是否相符，都是审查对象。企业签收确认书，不等于土地当然具备开发条件。但海南存在特别规定：自2022年1月1日起施行的《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》第四条第一款第一项明确，已经签订交地确认文件、确认土地具备开发条件的，不视为政府原因。因此，涉及到具体项目必须核对当地是否有特殊规定，不能照搬其他地区或既往裁判案例。^[4]

交地瑕疵抗辩还要看两点：瑕疵是否持续到认定闲置之时，以及当事人此后的协议与履行行为。瑕疵曾经存在，不等于对应的瑕疵抗辩当然成立。在广西某科技公司诉广西壮族自治区容县人民政府案〔（2024）最高法行申1372号〕中，该公司以政府未完成净地交付、“三通一平”不到位提出抗辩。最高人民法院查明，供地后确有小部分土地未完成净地，但问题早在2013年初即已解决，项目道路、通水、通电早已实现，且双方2018年1月重新约定开竣工期限的《补充协议》并未提及交付瑕疵，法院据此认定该项抗辩不能成立，无偿收回决定得以维持。^[5]

（二）规划、政策与审批：审查是否阻断原有的合法开发路径

规划变更的法律意义在于企业能否继续按照约定用途、规划和建设条件开发。变更范围不包括案涉宗地、仅调整局部而不影响整体开发，均不足以证明存在法定的政府原因。反之，即使政府没有正式发布停建文件但实际停止审批，也可能成为阻却开发的原因。

在三亚三余房地产开发有限公司诉三亚市人民政府等案〔（2020）最高法行再304号〕中，企业2007年8月取得土地证，同年12月即取得项目方案审查意见，此后于2008年2、3月间被规划部门以地块面积小于10亩、不宜单独开发为由口头叫停报建，2011年、2014年两次报建也均被退档。本案争议焦点是最初一段闲置期间究竟归于政府原因还是企业原因。政府方面主张，没有证据证明规划局曾叫停报建。最高人民法院结合原经办人员的公证证言和自然资源和规划部门的复函，认定口头叫停属实，该期间闲置系政府原因所致，亦结合证据认定企业始终主动报规报建、投入资金，无怠于开发的情形。最高人民法院认为收地决定认定事实不清，再审判决予以撤销。^[6]

在海南文昌市文泉置业有限公司诉海南省文昌市人民政府案〔（2019）最高法行申7587号〕中，该公司提出案涉地块未开发是因所在片区没有控制性详细规划。最高人民法院认为，该公司不能证明因缺少控制性详细规划而未取得报建许可，且自2005年至2018年长达十三年间一直未向主管部门提交报建申请，案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却开发的理由。^[7]

两案对照，我们可以得出的结论是：规划方面的抗辩，要有开发路径实际受阻的事实作支撑。报建被叫停在案、有据可查的，闲置可归责于政府。仅以规划条件不备为由主张受阻，却没有申请被拒或者无法申请的证据，甚至长期未提交报建申请的，仍应归责于企业自身。

（三）群众信访与第三人阻工：审查争议来源和实际阻却程度

《办法》第八条列有处置土地上相关群众信访事项等无法动工的情形，但“存在信访”不等于“无法开发”。因征地补偿、拆迁安置、权属处理未完成而发生的持续阻工，与土地交付后企业同承包人、合作方或者侵权人发生的普通民事争议，不能不加区分地作同一评价。^[1]

在盘锦某丁有限公司诉盘锦市自然资源局等案〔（2024）辽74行终62号〕中，该公司主张宗地内线杆未移除、周边道路不通，并存在信访事项，影响开发建设。法院结合相关部门关于线杆可以拆除、地块具备通行条件的复函，以及有关说明和民事判决，并注意到该公司未提交信访人员阻工的证据，未采纳政府原因抗辩，维持原判。^[8]

因此，群众信访与第三人阻工情形下认定归责需要查明的事实有三：争议是否仍然存在，是否实际阻止了必要的施工工序，以及依其性质应当由谁解决。企业主张阻工的，要把报警记录、现场影像、协调纪要与具体停工日期对应起来，说明障碍何时发生、持续了多久。行政机关不能止于“曾组织协调”，还应查明协调事项是否落实、障碍是否消除。障碍的面积也不是判断标准：即便占的面积非常少，但若正好立在场地的唯一通道或者必需设施的位置上，开发照样无从进行。

（一）主动改变开发条件，不因此产生等待批准的免责期间

企业有权依法申请调整用途、容积率或者开发方案，但申请行为本身不中止原有开发义务。应当区分：调整是政府改变原有规划条件所必需，还是企业为提高收益、整合项目而主动提出；原条件是否仍可合法实施；审批机关是否另行要求暂停开发。

在海南吉时房地产开发有限公司诉海南省文昌市人民政府案〔（2019）最高法行申3859号〕中，该公司为自身开发需要，申请整合相邻土地并提高容积率，申请未通过专家评审。该公司在知悉不能调整、被要求按既有控规指标报建后，仍长期未申请办理手续。最高人民法院认定，两次申请调整容积率系企业自身需要，不属于政府原因，驳回再审申请。^[9]

这并不意味着凡由企业首先提出的规划调整，全部迟延都应归责企业。如果原合法开发方案已因政府规划变更而不能实施，企业申请调整只是响应政府要求，仍应追溯真正的障碍来源，而不能仅仅因为企业主动提出调整规划，而径行将闲置原因归咎于企业。

（二）资金、市场与报建迟延：勤勉应落实到具体义务

融资未落实、内部决策反复、等待市场改善或者商业合作失败，通常属于企业应承担的经营风险。企业不愿按照现有合法条件开发与企业不能依法开发应分别评价。判断报建迟延，也应审查材料是否齐备、方案是否合规、补正是否必要、企业是否及时响应，以及行政机关是否存在超期办理或者不当退件情形。

《城市房地产管理法》第二十六条规定了“动工开发必需的前期工作”这一独立除外事由，意味着不能仅因某项准备工作由企业负责就一律将其耗时归为企业原因。但该条也不能解释为企业只要仍在设计、论证或报批，即可无限期推迟开发。应结合工作必要性、正常办理周期、迟延的实际原因和企业履行情况，综合评价其可被合理解释的时间。^[1]

报建手续仍可办理，与土地已经具备合法施工条件，是两个不同的问题。有的障碍只影响施工但不影响报建，比如场地尚有障碍物未清理时，方案设计、规划审查仍可照常推进。因此，企业应当继续办理不受障碍影响的手续，以此证明自己没有坐等障碍消除；行政机关则不能因为报建仍然可办理，就反过来否认施工障碍真实存在。个案中怎么权衡，要看各项手续与动工之间的先后依赖关系：障碍恰好在必经环节的，应认定阻却开发；障碍与后续手续本不相关的，企业仍应先行办理，不能以障碍为由一并停顿。

（一）先扣除有因果关系的政府原因期间，再评价企业责任

三亚环海置业投资有限公司诉三亚市人民政府等案〔（2020）最高法行申1160号〕，较为典型地体现了复合原因的分段审查方法。法院确认，规划修编导致的停止办理报建构成政府原因，并将对应的2010年12月10日至2012年4月19日期间予以扣除。规划部门于2012年4月19日出具建筑设计条件后，该公司仍长期未按规定报建；其提出的道路施工、局部占地及其他政策因素，也未被证明足以阻却相应开发。扣除政府原因期间后，企业原因造成的闲置仍超过两年，最高人民法院据此裁定驳回其再审申请。^[10]

政府原因与企业原因交织时，闲置期间如何计算，《办法》本身没有规定，地方规范提供了两种思路。一种是顺延动工开发期限，因不可抗力、政府及其有关部门行为或者动工开发必需的前期工作造成开发期限延迟的，经核实后受影响时段不计入规定的动工开发期限，《肇庆市闲置土地处理办法》第六条第一款即作此规定。^[11]另一种是扣除期间，先认定构成闲置，再扣除政府原因造成的闲置时间，扣除后仍符合闲置条件的，认定为非政府原因造成闲置，《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条即采此思路。^[12]

两种思路各有其合理性，但扣除期间的方式更为契合《办法》的程序安排：闲置土地处置要先认定是否构成闲置，再认定闲置原因，最后选择处置方式。《办法》第二条在判断闲置时只看是否超过动工开发期限这一客观事实，并不考虑闲置原因，而顺延动工开发期限的思路在认定闲置这一步就把原因考量掺了进去，与《办法》先客观认定再归因的顺序不合。地方没有明确规定的，建议按扣除的思路处理。

分段审查的因果关系方法具有参考价值，但具体起算方法、累计规则与截止节点仍须依案件具体所适用规范予以确定，不能将个案的计时口径直接作为全国通用公式。

（二）原因终止、影响消除与重新约定期限，应分别判断

在证据组织上，应当逐项记载障碍发生、影响开发、消除影响及企业恢复办理的时间。文件发布日未必是障碍开始日，文件撤销日也未必是全部影响消除之日。例如，规划完成调整后，是否尚需依法明确新的规划条件、重新设计或者办理必要手续，均应查明。但企业自行增加产品论证、融资等待等时间，不能一并计入政府原因。

多个政府原因同时存在的，应按实际受阻时间合并识别，避免对重叠期间重复扣除。不同原因先后发生的，则应逐段核验，不能以某个阶段存在政府原因覆盖此前或此后的全部迟延。后发生的政策限制，也不能倒推改变此前已经完成的企业原因期间之性质。

在海南圣安实业有限公司诉定安县人民政府案〔（2017）最高法行申5480号〕中，该公司主张案涉土地因规划调整无法动工开发，不属于法定无偿收回情形。最高人民法院认为，在定安县人民政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件，此后的规划调整不构成对无偿收回的阻却。^[13]

还应区分期间扣除与重新起算。《办法》第十二条对协商处置后按照新约定、规定的时间重新起算作了规定。是否已依法形成新的开发期限，应审查补充协议、处置方案及其实施情况，不能把政府原因自然消除、出具一般性协调函或者单纯恢复受理一概理解为企业自动重新取得完整开发期限。^[1]

（三）同时存在政府障碍和资金困难，不能用“主因”替代证明

企业缺乏资金与政府交地瑕疵可以同时存在。此时，不能仅凭企业资金不足就将政府行为排除，也不能仅凭交地存在瑕疵就免除企业全部责任。应分别审查政府障碍是否实质阻止必要的报建、施工，以及企业在哪些能够履行的环节和期间未尽义务。尤其对于足以使项目无法合法动工的障碍，不能以推测企业即使没有障碍也不会开发，代替事实核查。

在湖南湘江新区管理委员会自然资源和规划局与长沙某公司案〔（2025）湘01行终655号〕中，该公司既陈述资金紧缺，也提出迁坟、红线与村道重叠、红线外未实现“五通”等问题。行政机关将闲置认定为企业原因，却未充分核查这些政府原因抗辩。二审法院认为认定事实不清、证据不足，维持撤销《闲置土地认定书》的判决。^[14]应准确理解该案的裁判边界：法院否定的是未经充分调查便全部归责企业，并未据此确认企业对全部闲置期间均不负责任。

归责争议的证明，不能停留在“政府导致”或者“企业自认”的概括判断。《办法》第八条要求土地使用权人提交闲置原因说明材料并接受审核。进入行政诉讼后，《行政诉讼法》第三十四条规定的被告举证责任仍然适用。企业的说明、协力义务，不等于行政机关可以不调查，或者将被诉行政行为合法性的证明责任整体转给企业。^[1][15]

对企业而言，有效的证据应当贯通四个环节：政府负有何项履约、履职义务；何项行为或者不作为形成开发障碍；障碍影响何道手续、何段期间；企业采取了哪些合理措施。单独一份“情况说明”，证明力通常不如合同条款、规划图件、受理与退件记录、会议纪要及现场资料之间的相互印证。

对行政机关而言，查明政府原因的消除时间与查明其是否存在同样重要。不能只摘取企业陈述中资金困难的部分，遗漏其同时提出的履约瑕疵。

土地闲置归责，最终要落到三个相互衔接的判断上：依何种义务认定迟延，凭何种证据确定期间，按何种规则进行处置。对政府而言，这是依法行使土地管理职权的边界。对企业而言，这是保存证据、安排报建和提出救济请求的基础。此外，交易参与者的尽职调查，也不能止于权属登记和未开发年限，还应核查土地取得以来完整的履约、规划与审批过程。