同一笔多收价款，缘何产生三种不同后果

价格违法案件中的多收价款，至少可能进入三条不同的规范路径，三条路径可以在同一案件中汇合，却不能在逻辑上合并。

第一条是恢复路径。《中华人民共和国价格法》第四十一条及《价格违法行为行政处罚规定》第十六条第一款均规定，经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分。责令退款的直接目的，是将被违法行为扭曲的利益状态恢复至违法行为发生之前，解决的是“钱应当回到谁手中”的问题。

第二条是剥夺路径。《价格违法行为行政处罚规定》第十六条第二款规定，经营者拒不退还，或者期限届满没有退还的，由价格主管部门予以没收。此处没收的对象，是最终没有回到付款人手中的多付价款，解决的是“没有退回的部分如何剥夺”的问题。

第三条是裁量路径。《价格违法行为行政处罚规定》第十七条第二款第（五）项规定，经营者拒不按照第十六条第一款退还多付价款的，应当从重处罚。从重不是另一项独立处罚，而是在法定处罚种类和幅度内，对当事人的可归责程度作出更不利的评价，解决的是“当事人对纠正义务持何种态度，应当在何种幅度内量罚”的问题。

如果行政机关只证明了价款尚未退回，就直接认定拒不退还，等于用结果事实替代了归责事实。这条链条中，靠后的结论不能在前一程序尚未完成时被预先写定。对应到执法实践中，最需要注意的合规风险为是否忽略了“未退”与“拒不”之间的调查与论证环节。

“未退”与“拒不”并非同义反复，且不能简单等同。《价格违法行为行政处罚规定》第十六条第二款使用的是“拒不……以及……”的并列结构。若任何逾期未退都当然等同于拒不退还，第二种表述将失去独立意义；第十七条第二款第（五）项也没有必要仅选取“拒不退还”作为从重理由。从体系解释看，两者至少存在以下差别：“期限届满未退”主要描述履行结果。行政机关需要证明退款通知已经依法作出并送达、履行期限已经届满、相应价款尚未退还；“拒不退还”则包含进一步的主观归责，除未履行这一结果外，还需要考察当事人是否明知给付义务、是否具有现实履行路径、是否提出具体异议或者客观障碍、行政机关是否已经完成复核，以及不履行是否可以归责于当事人。

需要说明的是，“拒不退还”虽包含行政相对人的主观拒绝，但并非要求行政机关进入相对人的内心世界寻找主观恶意自白。“拒不退还”的主观恶意可以根据客观行为推认，例如退款义务人明确表示不予退款、转移退款资金、拒绝提供退款名单、对无争议部分也长期不履行退款义务等客观情节，均可以构成认定“拒不退还”的有力证据。问题在于，这种推认必须建立在完整事实之上，而不能仅从日历上的期限届满一步跳到从重结论。

案例观察

（一）辽源矿业公司职工总医院案——拒不退款只能发生在退款义务被明确并获得履行机会之后

在辽源市发展和改革委员会申请执行辽源矿业（集团）有限责任公司职工总医院价格处罚案中，价格主管部门认定医院超规定加价率销售药品并多收医疗服务价款，合计多收337,306元。行政机关先于2015年9月7日送达行政处罚事先告知书，其中已写明拒不退款将从重处罚，拟按违法所得四倍罚款1,349,224元，后于十日后送达责令退款通知书。医院未退款，行政机关随后作出处罚并申请法院强制执行。辽源市中级人民法院在（2017）吉04行审复3号行政裁定书中指出，在价格主管部门作出行政处罚事先告知时，医院是否存在拒不退款的事实尚待查实，退还数额也未最终确定，不能在尚未查明退款事实和退款金额的情况下，在同一处罚告知中预先处理拒不退还的从重处罚。该案真正关键的并非文书先后相差十日的形式问题，而是从重事实的时间属性：拒不退款只能发生在退款义务被明确并获得履行机会之后。在退款通知尚未作出时，行政机关至多可以告知不履行可能产生的法定后果，却不能将未来不一定会发生的拒不行为当作已经成立的处罚事实，并据此锁定四倍罚款。需要说明的是，本案也并不意味着所有先告知后退款的情形均无效，关键在于告知的内容是否包含了未经查实的从重事实。

从程序正义的角度审视本案，可以形成清晰的逻辑链条：行政机关需要先就拟退款数额听取意见，正式退款通知书中需要给予行政相对人合理期限，期限届满后需要核验实际履行情况。若核验结果将引起处罚幅度的实质上调，应当保障当事人针对这一新事实发表意见的陈述申辩权。缺少其中任何一个步骤，从重处罚决定的作出都容易出现事实未发生、结论已作出的倒置情形，从而导致行政行为违法。

（二）杭州天然气公司案：拒不退款证据确凿

杭州天然气有限公司诉浙江省市场监督管理局、浙江省人民政府行政处罚案展现了不同的处理思路。行政机关认定杭州天然气有限公司存在三类价格违法行为：变相提高标准收取管道流量费、变相提高标准收取燃气服务费，以及未提供相应服务收取管输费。

针对未提供相应服务收取管输费这一情形，杭州天然气有限公司认为该费用系其特许经营权被侵犯而收取的补偿费并非管输费，相关收费具有合理性。行政机关结合询问笔录等有关证据，认定杭州天然气有限公司的有关行为构成拒不按照规定退款，遂决定没收未退价款，并依据从重处罚规范按违法所得四倍处以罚款。

杭州市中级人民法院在（2020）浙01行初61号行政判决书中对价格执法部门的行政处罚予以维持，浙江省高级人民法院在（2020）浙行终2048号行政判决中再次审查了证据链条，对原审判决予以维持。

本案可借鉴之处，首先在于展示了拒不退款从重处罚获得司法支持所需要的证据链条，本案中的价格执法部门至少注意到了以下几点：对不同收费项目分别计算、分别确定退款情况，避免以总体价款替代分项事实；先让当事人对违法性质与退款金额充分陈述，再形成正式退款义务；对通知送达、履行期限和实际退款结果留存证据；将未退部分的没收与拒不退款的从重裁量作出说明。

但本案最容易被误读为“只要坚持辩解，就构成拒不退还”。审视判决可以发现，法院支持的并非“有异议即拒不退还”，而是“异议经完整程序检验后，仍拒绝履行”方构成拒不退还。具体而言，异议与正当理由之间至少有三个可操作的区分标尺：第一，异议是否具体且有可核验的依据——空泛主张“收费合理”，与指出哪一笔交易、哪一期间、哪一计算参数存在错误，法律评价完全不同；第二，异议经行政机关复核并书面回应后，当事人是否仍无任何履行行为，异议可以暂缓争议部分的履行，却不能成为对全部义务按兵不动的理由；第三，当事人对无争议部分是否履行，连无争议部分也拒绝退还的，主观拒绝即可从客观行为中推认。杭州天然气有限公司在行政机关逐项复核、充分听取其意见之后，仍对业已明确的退款义务拒绝履行，且其补偿费抗辩缺乏规范依据，法院正是据此认定主观拒绝成立。

总而言之，本案揭示了拒不退款从重处罚的执法逻辑。从重裁量的背后，是充分听取当事人意见、有充足证据证明当事人存在主观拒绝退还意思表示等一系列执法细节的叠加。执法机关只有做到事实清晰、程序完整规范、裁量理由充分，其从重处罚结果才能获得司法最终认可。经营者也只有把异议落到具体、可核验的层面，才能避免异议本身被评价为拒绝履行。

“拒不退款”的审查要素

结合现行规范与前述裁判，“拒不退款”并非一个只能凭执法经验感受的态度标签，而是一项可以通过证据加以证明的裁量事实。《中华人民共和国行政处罚法》第五条确立的过罚相当原则、第三十四条的裁量基准制度，以及第四十四条、第四十五条规定的告知与陈述申辩程序，共同构成从重裁量的上位法约束。在此基础上，对“拒不退款”的审查可以从以下五个方面展开。

 （一）退款义务是否明确

执法部门应当证明多付价款背后的定价规范、交易数量和付款主体等基本问题。退款金额不能只给出总数，还应当能够拆分至交易、账户或者收费项目。当事人对文件效力、统计范围或者款项性质提出具体异议的，行政机关应先行复核，不能把异议本身等同于拒绝履行。

（二）退款通知是否具体且已经有效送达

通知应当载明退款对象或者查找方式、具体金额、对应期间、履行期限和反馈要求。消费者或者其他经营者难以查找的，应依法责令公告查找。行政机关没有提供可执行路径，却以当事人未完成为由从重，难以满足正当程序与过罚相当要求。

（三）履行期限是否合理且已经届满

期限长短应结合退款人数、金额、历史账册完整程度、支付渠道和公告查找成本等方面综合确定。期限尚未届满，或者行政机关在期限内不断变更金额和对象的，不能当然认定行政相对人具有拒不退款的故意。期限届满只是开始审查行政相对人退款意愿的起点，不是从重结论成立的标准。

（四）当事人是否存在可归责的不履行行为

可归责性可以从多项客观事实综合判断，例如：行政相对人是否明确拒绝、是否对无争议部分也不履行、是否拒绝提供必要名单和账簿、是否转移相关资金、是否以明显虚假的退款凭证应付检查、是否在合理延长期内仍无行动。相反，已经部分退款、持续核对名单、申请公告查找或者因客观支付障碍提出可行替代方案，都可以在一定程度上证明行政相对人具有退赔的主观意思表示。

（五）行政机关是否回应了正当理由

提出行政复议、诉讼、陈述申辩或者听证申请，原则上不当然停止行政行为的执行，也不当然免除退款义务。但行政机关不得仅因行政相对人行使程序权利而作出更重处罚。行政相对人所述理由不成立的，可以依法继续要求履行。

实务启示：行政机关与行政相对人的行动指南

前文的审查要素是双向的。对行政机关而言，它是从重处罚的证据清单；对经营者而言，同一份清单翻过来就是抗辩指南，行政机关必须证明的每一个环节，都是经营者可以提出异议、固定证据、争取裁量空间的节点。

（一）对行政机关：从“发过通知”转向“证明拒不”

第一，在文书中分开写明三项结论。分别说明责令退还的金额、决定没收的未退金额、认定拒不退还并从重的事实及原因。

第二，让退款金额在听取意见后稳定下来。正式通知前应完成主要交易核对，对当事人提出的重复计算、退款对象错误、合法期间混入等问题逐项复核。

第三，为履行提供现实通道。对象能够查找的，要求行政相对人提供名单核对和付款反馈机制；难以查找的，依法责令公告查找；人数众多或者数据年代久远的，合理设置期限并允许分批反馈。

第四，在期限届满后重新形成有关“拒不退款”的证据。制作退款核验表、当事人询问笔录及付款人确认材料等证据。拒不退款不是旧案卷材料的自动延伸，而是主观恶意认定事实。

第五，从重前进行实质再告知。如果退款后果导致拟罚幅度上调，应保障当事人就拒不事实和量罚变化再次陈述申辩。重大案件应通过法制审核和集体讨论对这一新增事实进行专门审查。

（二）对行政相对人：积极退赔、配合执法是应有姿态

第一，对无争议部分先予退还。部分金额存在争议，不妨碍先行退还无争议部分。全部拒绝履行会显著增加被评价为拒不退还的风险；反之，无争议部分的及时退还，本身就是“主观上愿意履行”的最有力证据。

第二，将异议具体化。说明争议发生在哪一笔交易、哪一期间、哪一付款人、哪一计算参数，并提交对应合同、票据、流水或者系统数据。单纯表示“处罚不合法”“金额太高”，通常不足以改变退款程序，也难以阻却“拒不”的认定。

第三，固定客观障碍。确实无法找到付款人、账户失效、历史系统缺失或者支付渠道受限的，应及时书面报告，申请公告查找、合理延长或者采用替代履行方式，并保留沟通记录。

第四，提交可复核的退款结果。行政相对人应保存付款凭证、抵顶依据、付款人确认、公告材料和分项清单，使第三人能够核实款项是否真实回到受领人。

第五，善用程序权利，但不让程序权利替代履行。陈述申辩、听证、复议是经营者的合法权利，行政机关不得因当事人行使这些权利而加重处罚；但这些程序原则上不停止行政行为的执行，也不免除退款义务。退款与救济并行推进，而不是以救济为由搁置退款，才是最稳妥的策略。

结语：从重处罚不能仅以期限届满未退为判断标准

责令退款制度的首要功能，是恢复价格违法行为所破坏的利益状态。只有在退款义务已经明确、履行机会真实存在、异议已经充分复核，而经营者仍无正当理由拒绝履行时，恢复性措施才可能进一步转化为从重处罚的事实基础。

“期限届满未退”与“拒不退还”之间，隔着的不是一个修辞上的“拒”字，而是一整套调查和说明义务。前者回答发生了什么，后者回答为什么可以把这一结果归责于当事人。没收未退价款可以处理客观结果，从重处罚则必须证明更高程度的可归责性。责令退款可以是从重处罚的前提，但绝不能成为制造从重情节的工具。只有义务可知、金额可核、通知可履行、异议已复核、拒绝可归责，退款程序与从重处罚之间的规范衔接才真正成立。