一、跨国破产为何先解决程序入口

（一）集体管辖与普通涉外诉讼的功能差异

跨国破产首先是管辖问题，原因在于破产程序与普通涉外诉讼的功能根本不同。普通涉外诉讼解决的是个别当事人之间的争议，管辖连接点服务于个案审理的便利；一旦受理，原则上只对本案当事人和本案标的发生效力。破产程序则不同，它是对债务人全部财产、全体债权人的集体清偿程序，一旦开始，就自动冻结个别追索、集中接管财产、统一组织分配。因此，中国法院一旦对某一债务人启动破产程序，其效果不是多审一个案子，而是在中国法域内关闭了债权人各自为战的通道。管辖连接点选择得宽还是窄，直接决定集体程序的效力范围如何确定、向哪些主体关闭。

（二）入口问题的三个方向

这一入口问题在二次审议稿中分解为三个方向，本国程序能否及于债务人的境外财产、中国管理人能否到境外履职；住所与资产分散在境外的债务人，凭什么向中国法院申请破产；外国代表和外国债权人又凭什么参加中国破产程序。三者看似不同，实则同源于一个判断，中国法院启动或承认的集体程序，究竟在多大范围内、对哪些主体发生效力。

二、中国程序的域外效力

（一）域外效力的宣示并不等于实现

第一百八十九条第一款重申现行法第五条第一款的单边宣示，依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力。但宣示不等于实现。中国破产程序要真正及于境外财产，必须经过财产所在法域法院的承认。

（二）境外承认实践的双向展开

近年的境外承认实践是双向的。一方面，2019年12月，香港高等法院在上海某案中裁定承认上海市第三中级人民法院受理的上海某集团破产清算程序，赋予内地联合管理人在港履责权力，并中止香港债权人正在进行的个别扣押令程序；2020年5月，香港高等法院在某供应链案中认可深圳中院审理的深圳某供应链破产清算程序及管理人身份，授权管理人接管两家香港子公司、催收约四十一亿元应收账款。另一方面，浙江某光电股份有限公司重整程序于2014年8月获美国新泽西州破产法院依《美国联邦破产法典》第15章承认为“外国主要程序”；北京市朝阳区人民法院受理的某科技实业集团重整，亦于2019年10月获纽约南区破产法院第15章承认，自动中止了美元债券持有人在纽约州法院的个别诉讼。

这些案件说明，第五条第一款的域外效力从来不是自动发生的，而是要靠管理人逐案向外国法院申请承认、外国法院基于礼让和集体性原则给予协助才能落地。第一百八十九条第二款拟将这一实践上升为法律，管理人可以向外国法院申请承认依照本法进行的破产程序、申请承认其管理人身份并提供履职协助。这是中国管理人境外履职的明确授权。

（三）财产所在地法律的限制

域外效力始终受财产所在地法律的限制。承认与否、承认后给予何种救济、管理人可在当地行使哪些职权，均由财产所在地法院依其本国法审查决定；中国法的单边宣示不能自动在境外产生冻结个别执行、接管财产的效力。可见，承认、互惠与公共政策对境内外程序同样适用。

三、境外住所债务人的中国管辖

（一）三重连接因素与双轨结构

第一百九十条拟规定，债务人的住所地位于中华人民共和国领域外，但财产位于境内或者与中国存在其他适当联系的，或者由人民法院管辖更有利于保护债权人利益的，债权人或者债务人可以向具有最密切联系的中级人民法院提出破产申请。这条规则包含三重连接因素。第一重是境内财产，这是最客观、最容易举证的连接点；第二重是“其他适当联系”，为营业地、代表机构、主要债权人集中等情形保留弹性；第三重是“更有利于保护债权人利益”，作为利益衡量条款。三重因素叠加“最密切联系中级法院”的法院选择，形成“客观连接加利益衡量”的双轨结构。

（二）离岸架构企业的管辖空白

双轨结构回应的是一类长期困扰实务的企业。注册在开曼群岛、英属维尔京群岛等离岸地，主要资产、主要经营、主要债权人却集中在境内。现行法下，此类境外住所债务人能否向中国法院申请破产，缺乏明确的管辖依据；若一味坚持住所地标准，大量境内债权人将被迫到离岸地申报债权，集体清偿利益落空。二次审议稿把境内财产和适当联系写入法条，等于承认债务人的注册地与主要利益中心可以分离，中国法院对“人在境外、产在境内”的企业有启动集体程序的正当基础。

（三）弹性连接可能引发管辖摩擦

“其他适当联系”与“更有利于保护债权人”均属弹性概念，开放过度容易导致管辖摩擦，若多个法域都以更有利于保护债权人为由争夺同一债务人，平行程序反而增多。第一百九十条究竟在何种情形下构成中国法院的管辖依据、与外国法院的平行程序如何协调，不能只靠条文的弹性表述，还须配套管辖异议与案件移送规则，这一点留待完善建议部分展开。

四、外国代表和外国债权人的直接参与

（一）外国主体的正面准入与例外

与本国程序及于境外相对应，是外国主体参与本国程序。第一百九十一条拟规定，外国债务人、债权人可以依照本法提出破产申请或者参加破产程序；但外国税收债权人和社会保险费用的追缴权人除外。这是二次审议稿对现行法的重要突破，现行法没有正面规定外国债权人的平等地位，实践中外国债权人参加中国破产程序长期依赖司法解释和个案解释。二次审议稿以正面赋权取代一审稿曾要求的“经审查确认外国法律不存在歧视性规定”的前置审查，等于放弃了以对等待遇作准入前置的做法，转向原则上平等、例外保留。税收与社保追缴权人被明确排除，体现公法债权不跨境的传统立场，中国法院不替外国税务机关和社保机构行使公法追缴权。

最高人民法院在某环保科技集团（福建）有限公司与中华某科技集团有限公司股东出资纠纷案中，其实已在个案层面认可了境外破产程序中司法管理人、清盘人代表债务人在内地参加诉讼的资格；第一百九十条、第一百九十一条拟把这种个案认可提升为普遍的程序准入规则。

（二）诉讼费用担保与文件认证要求

正面赋权之外，仍有两项配套问题二次审议稿尚未回答，宜由司法解释补白。其一是诉讼费用担保。外国代表或外国债权人参加中国破产程序，可能因其财产主要在境外而面临费用担保问题。《跨国界破产示范法》确立外国代表直接准入与外国债权人介入程序的原则，通常并不仅以国籍为由要求费用担保；但我国法律若完全不加任何裁量空间，法院在遇到境外主体不参加后续费用承担、又无境内可执行财产的情形时，将缺乏程序工具。宜在司法解释中明确，外国代表申请承认或参加程序，原则上不因国籍提供费用担保，但人民法院在其境内无可供执行财产、明显可能不承担破产费用的个案中，可以责令提供适当担保。

其二是信息披露与文件认证要求。外国代表启动或参加中国程序，应当提交哪些材料、履行何种证明手续，直接关系程序效率与审查可行性。试点意见对香港程序已列明申请书、启动程序与管理人委任文件、主要利益中心证明、已知平行程序说明等七类材料，并要求境外形成的文件办理公证认证或转递手续、无中文文本的提交译本；这套要求能否直接适用于香港以外的域外程序，二次审议稿未作规定。法律未作规定时，可参照试点意见的材料框架，由司法解释统一适用于所有承认与协助申请，避免外国代表因法域不同而面对不同的举证门槛。

五、外国程序承认及临时救济

（一）承认申请与综合审查标准

第一百九十三条规定外国程序获得中国承认的条件与程序。该条第一款拟规定，依照外国法律在债务人主要利益中心所在地开始的破产程序，有关人员可以向债务人在中华人民共和国领域内主要财产所在地的中级人民法院申请承认；第二款拟规定综合审查标准，即不违反中国法律、行政法规和公共政策，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害境内债权人合法权益，符合互惠原则的，裁定承认并酌情提供协助。

（二）主要利益中心并非唯一连接点

有观点将主要利益中心理解为承认外国程序的唯一连接点，这一理解并不准确。参照联合国国际贸易法委员会《跨国界破产示范法》（1997），其在承认制度上区分“外国主要程序”（在主要利益中心所在国进行）与“外国非主要程序”（债务人在该外国设有营业所），并规定“如无相反证据，债务人的注册办事处或个人的经常居住地推定为债务人的主要利益中心”。二审稿把承认申请锚定在主要利益中心所在地开始的程序，同时以“境内主要财产所在地中级法院”作为申请地，并未把主要利益中心写成唯一连接因素；营业机构、财产所在地、互惠与公共政策审查共同构成承认的判断框架。

（三）试点案件中承认标准的演进

近年四个案件，勾勒出承认标准的演进过程。森某纸案是2021年试点意见发布后全国首例，深圳中院适用试点意见，审查境内主要财产连接、香港自动清盘的集体性、注册地与主要办事机构均在香港的主要利益中心认定，认可香港清盘程序并允许清盘人在内地履职。浩某案作为上海试点首案，进一步以“列举许可加兜底需许可”限定清盘人履职范围。华某船厂案展示事实互惠路径，以新加坡高等法院曾承认南京中院破产程序裁定为互惠基础，承认新加坡高等法院委任司法管理人的命令。

具有突破意义的是日本某株式会社民事再生承认案。此前中日之间在民商事判决领域长期持消极互惠态度；上海三中院在该案中明确，跨境破产承认与一般民商事判决承认存在本质差异，中日拒绝互认判决的先例不当然适用于跨境破产案件；根据外国法律，中国法院破产裁定获得外国法院承认并不存在法律障碍的，应当认定互惠关系成立。这把互惠从“对方曾实际承认过中国程序”的事实互惠，推向“查明不存在法律障碍即推定互惠”的推定互惠。

（四）承认前后救济的规则缺口

承认前后的救济，是二审稿七条规则中相对薄弱的一环。承认前，试点意见第九条仅规定“人民法院依据内地相关法律规定处理”，二审稿未正面规定自承认申请提出至裁定作出期间，外国代表能否申请中止个别执行、保全易贬值资产；而《跨国界破产示范法》第十九条规定，自申请承认至作出决定，紧急情况下可给予临时救济。缺少这一接口，外国程序在等待承认期间，债务人境内资产可能被个别执行、转移。承认后，森某、浩某两案中法院以“列举许可加兜底需许可”界定履职范围，但二审稿仅规定“酌情提供相关协助”，具体哪些救济可给、哪些须另行批准、利害关系人如何异议、救济如何变更撤销，均无下位规则。

六、法院、管理人及平行程序协调

（一）平行程序冲突

跨国破产最为棘手的，不是单一程序的承认，而是同一债务人在两个法域同时进入破产程序。韩某海运案集中体现了平行程序冲突。2016年韩某海运株式会社进入韩国全球破产程序，但在其主程序未获中国法院承认前，境内港口作业企业无法加入韩国程序统一分配，转而向法院申请诉前财产保全，查封集装箱，并就集装箱主张留置权优先受偿。在缺乏承认与协调通道时，境内债权人只能用海事扣货、留置、别除权等手段先到先得，与全球集中清偿的理念直接冲突。

（二）“相互”请求与双向实践链条

第一百九十二条拟规定，根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，人民法院与外国法院可以相互请求承认破产程序、提供相关协助。其中“相互”二字表明，承认与协助不再是单向的外国程序进入中国。向内，森某、浩某、华某船厂、日本某国际四个案件构成外国（地）程序获中国承认的链条；向外，华某、年某两案是香港法院承认内地程序、授权内地管理人在港履职的重要实践，尖某光电、洛某两案则是中国重整程序在美国依第15章获承认、自动中止境外个别诉讼的样本。华某、年某两案中，内地法院向香港法院发出请求函、两地管理人直接对接，本身就是法院间与管理人间协作的实践雏形。

但从实践雏形到制度机制，仍有缺口。试点意见第十九条“两地管理人应当加强沟通与合作”仍停留在宣示层面；法院之间如何发函、能否联合听证、两地管理人如何交换信息、已在境外分配的财产如何调整重复分配，二审稿只有原则性合作表述。英美法院实践中发展出的法院对法院沟通和跨境合作协议，可为我国提供一种制度选项，作为法院之间和管理人之间为避免程序冲突、保护债权人整体利益而达成的程序性安排。

七、境内优先分配与同顺位协调

（一）境内优先权规则的源流与扩展

承认外国程序，不等于把境内财产交给外国分配。第一百九十三条第三款的前身，已在2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第50条和试点意见第二十条中确立，境内财产在全额清偿境内担保权人、职工债权、社会保险费用、所欠税款等优先权后，剩余财产方可按外国程序分配。二次审议稿第一百九十三条第三款拟吸收这一安排，并较一审稿增列“人身损害赔偿债权”，承认外国程序后，债务人在境内的财产在全额清偿境内的担保债权、人身损害赔偿债权、职工债权和社会保险费用、所欠税款等优先权后，剩余财产方可按相关规定分配。

这一安排的核心逻辑是集体清偿可以跨境，但生存性和公共性优先权不可跨境让渡。担保物权人就特定财产的优先受偿权、职工的劳动债权、社保与税款、以及人身损害受害人的补偿请求权，在境内财产上首先全额保留；只有在这些优先权人获偿之后，剩余财产才参与跨境分配。较一审稿新增人身损害赔偿债权，把生命权、身体权、健康权受侵害者的补偿请求权也纳入境内优先保护，价值取向更为明确。

（二）同顺位比例清偿防止两头受益

与境内优先权保留相配套，第一百九十四条拟规定同顺位比例清偿规则，债务人在中国和外国均进入破产程序，且无担保债权人在外国程序中已获得一定比例清偿的，该债权人在中国程序中只有在同顺位其他债权人获得同等比例清偿后，才能继续受偿。这条规则防止两头受益，一个无担保债权人如果已在外国程序中分得了清偿，就不能在中国程序中先于其他中国债权人继续拿钱，而必须等到同顺位中国债权人拿到相同比例，才能把差额补上。

八、从规则到可运行机制

（一）规则对各类主体的影响

二次审议稿七条规则对不同主体各有影响。对住所或资产在境外的债务人，第一百九十条提供了向中国法院集中启动程序的通道，离岸架构企业的境内债权人不必再远赴境外申报；对境内外债权人，第一百九十一条的平等准入和第一百九十四条的同顺位比例清偿，意味着外国债权人可以平等参加中国程序，境内债权人则在跨境分配中获得优先权全额保留和防两头受益的双重保护；对投资人，中国程序获境外承认后可获得自动停止保护，交易确定性增强；对管理人，第一百八十九条第二款拟明确向外国法院申请承认和履职协助的地位。

（二）从原则框架到机制缺口

七条规则仍属原则性规定，配套机制有待补充。承认前的临时救济、承认后救济的范围与撤销，已在第五节述及；平行程序之间的法院沟通、联合听证与重复分配调整，已在第六节述及。此外，承认申请的材料清单、通知与公告、听证组织、案件信息跨法域互通，二审稿均未作规定。法律文本确立了管辖、承认、分配保护的原则框架，但把这些原则变成法院可操作、当事人可预期的程序，仍有待司法解释、示范文本与国际合作机制的接续。

九、完善建议

（一）完善主要利益中心与营业机构的认定框架

在法律文本层面完善主要利益中心与营业机构的认定框架。建议吸收试点意见第四条和《跨国界破产示范法》第十六条第三款的做法，除非有相反证据，债务人的注册地、登记办事机构所在地推定为主要利益中心；认定时应综合主要办事机构所在地、主要营业地、主要财产所在地等因素；为防止债务人为争夺管辖而在程序前临时迁移注册地，可设置主要利益中心应在该法域连续存在一定期间的观察期。注册地推定加反证加观察期，既能给承认申请以稳定预期，又能封堵临时迁址制造管辖连接点的漏洞。

（二）明确弹性连接因素边界与管辖异议移送

在法律文本层面明确“其他适当联系”与“更有利于保护债权人”的边界，并配套管辖异议与案件移送机制。建议司法解释列明“其他适当联系”的典型情形，包括主要营业地、代表机构、主要债权人集中、主要财产集中；并明确当事人对第一百九十条管辖有异议的，可以提出管辖异议；多个有管辖权的中级法院之间发生管辖争议的，比照民事诉讼法涉外编报请共同上级法院指定管辖。这能把第一百九十条的弹性连接因素约束在可预期范围内，避免平行管辖摩擦。

（三）细化承认前后救济与平行程序操作规则

在司法解释层面细化承认前临时救济、承认后救济与平行程序协调的操作规则。建议由最高人民法院明确，承认申请的材料清单，包括启动程序决定、管理人委任、主要利益中心证明、已知平行程序说明；通知与公告、听证安排、承认前可采取的临时保全与中止个别执行措施；承认后管理人可履职事项清单及重大财产处分的另行批准；利害关系人异议与复议、救济的变更与撤销。这一套规则可以把试点意见已有的材料、通知、异议框架，从香港试点推广为全国通用的承认程序。

（四）制定跨国破产合作议定书指引

在司法解释层面制定跨国破产合作议定书指引。建议参照英美法院实践中发展出的法院对法院沟通和跨境合作协议经验，明确法院间书面沟通、联合听证、两地管理人信息共享与资产处分协调，以及重复分配的事后调整规则。合作议定书不是合同，而是法院之间和管理人之间为避免程序冲突、保护债权人整体利益而达成的程序性安排，可为第一百九十二条的相互请求、提供协助提供可操作的落点。

十、结语

跨国破产之所以首先是管辖问题，是因为管辖决定了集体程序的效力范围与适用对象。二次审议稿以七条规则，把现行法第五条的单边宣示改造为完整的规则链，第一百九十条用三重连接因素确立中国程序的管辖依据，第一百八十九条使中国程序得以及于境外财产，第一百九十一条使外国主体得以平等参加，第一百九十三条以主要利益中心为轴心、以互惠和公共政策为审查标准处理外国程序，第一百九十三条第三款与第一百九十四条则用境内优先权全额保留和同顺位比例清偿保护境内债权人。

管辖、承认与境内分配保护，是这一制度依次要解决的三个环节。互惠与公共政策从来不是单向的门槛，它既是中国程序获得外国承认时对方审视中国的标准，也是中国法院审查外国程序时保留的关口。把七条原则落实为可操作的认定框架、救济规则和合作机制，跨国破产制度才能从文本落到实处。

系列说明：本文为兰台破产法修改洞察系列专题之一，系立法评述；所引二次审议稿仍处于公开征求意见阶段（征求意见期至2026年9月26日），条文以中国人大网公布文本为准。