（一）行政处罚决定作出后的告知，无法补正程序瑕疵
在梅某诉上海市公安局浦东分局交通警察支队（以下简称“浦东交警支队”）行政处罚决定一案中（案号：（2022）沪0106行初321号），梅某在骑电动自行车行至某路口时，浦东交警支队执勤民警认定梅某存在“非机动车不按非机动车信号灯表示通行”的违法行为，当场适用简易程序对梅某作出50元罚款的行政处罚。因执法过程中梅某受伤，民警将其送医，直至处罚决定已经作出后，才在医院进行告知并送达文书。梅某不服行政处罚决定，提起行政诉讼。
上海市静安区人民法院经审理认为，案涉行政处罚决定系在案发当场作出，而执法民警直至梅某去医院就诊时，即案涉行政处罚决定作出之后才履行了处罚前的告知程序，行政处罚决定的作出程序违法，故法院判决撤销案涉行政处罚决定。
本案揭示了行政处罚程序的不可逆性。行政处罚事先告知程序的目的不仅是让当事人知道自己将受到行政处罚，更是让其在行政处罚决定尚未作出时发表陈述申辩意见，行政机关在对当事人的意见进行充分考量后才可作出最终的行政处罚决定。而行政处罚决定一旦作出，行政机关事后补做告知、补签笔录等，均无法恢复当事人已经失去的陈述申辩权利。在此情况下作出的行政处罚决定，因剥夺了当事人的重要程序性权利，不具有合法性，依法应予撤销。
（二）行政处罚简易程序并非仅适用于当场发生的违法行为，依法保障当事人陈述申辩权利的行政处罚程序合法
在河南某运输有限公司诉某市交通运输局、某市人民政府罚款及行政复议一案中（案号：（2025）豫行申768号），河南某运输有限公司认为，某市交通运输局适用简易程序作出案涉行政处罚决定并非在“违法行为”发生当天、当场作出，违法行为发生于2023年12月3日，处罚决定直至2024年8月8日才作出，间隔逾7个月，其作出时间具有随意性，且严重滞后的处罚文书与简易程序本身存在不可调和的逻辑矛盾，严重违背行政程序正当性原则。
河南省高级人民法院经审理认为，适用简易程序作出行政处罚决定须同时符合“违法事实确凿”“有法定依据”及“符合法定处罚种类和幅度”等条件，其中“当场作出”既包括违法行为发现当场，亦包括事实查明后及时作出处理决定的程序要求。本案中，河南某运输有限公司车辆逃避检测的违法行为已于2023年12月3日由电子设备记录，事实清楚、证据确凿。某市交通运输局于2024年8月8日通知河南某运输有限公司到场，经出示影像资料、告知事实及依据后，河南某运输有限公司无异议并接受处罚，该局随即作出行政处罚决定，符合简易程序的适用条件。某市交通运输局在处罚前已通过影像资料向申请人出示并说明违法行为，保障了其陈述、申辩权，程序并无不当。因此，法院裁定驳回河南某运输有限公司的再审申请。
从这一裁判结果可以看出，其一，关于行政处罚简易程序的适用条件，既包括当场发现违法行为（如交警当场发现行人闯红灯并作出行政处罚决定），也包括本案所涉的查明事实后及时作出行政处罚决定的情形，并非必须在违法行为发生当日作出行政处罚决定。其二，与上述（2022）沪0106行初321号案件相比，本案中行政机关在作出行政处罚决定前，向当事人出示了处罚的证据，告知了当事人处罚的事实和依据，并听取了当事人的意见，在当事人无异议后作出行政处罚决定。行政处罚的告知行为发生在行政处罚决定作出之前，依法保障了当事人的陈述申辩权利，法院认可该行政处罚程序的合法性。
（三）当事人提出陈述申辩意见后，行政机关仍应对意见所涉事项进行复核
实践中，是否在作出行政处罚决定前听取了当事人的陈述申辩意见，即为行政处罚程序合法呢？下面通过三个案例进行系统分析。
第一，在刘某诉某公安局行政拘留一案中（案号：（2024）晋11行终194号），刘某因做美容事宜与店内美容师发生争执，殴打美容师致其受伤。美容师报警后，某公安局在作出行政处罚决定前，对刘某进行了事先告知。刘某提出陈述申辩意见，称对处罚不服，内容与事实真相不符，要提起行政诉讼。某公安局于次日对刘某作出行政拘留五日并处罚款200元的行政处罚。刘某不服行政处罚决定，提起行政诉讼。
吕梁市中级人民法院经审理认为，刘某在处罚前告知时表示“我对此处罚不服，上述内容与事实真相不符，我要提出行政起诉。”但无任何证据证明公安机关对刘某提出的前述申辩进行过复查、复核或者讨论，公安机关履行处罚前告知和送达处罚决定同时进行，剥夺了刘某陈述申辩的重大程序性权利，影响刘某的实体利益，故法院认为一审以未保障刘某陈述申辩权撤销行政处罚决定并无不当，判决驳回上诉，维持原判。
第二，在谭某诉怀化市公安局某分局、第三人谭某宇行政处罚一案中（案号：（2025）湘8603行初324号），谭某与谭某宇发生争吵，殴打谭某宇，谭某宇报警。公安机关经调查后，制作《公安行政处罚告知笔录》，拟对谭某作出罚款400元的行政处罚，并告知谭某有陈述申辩权，谭某在告知笔录上提出申辩：“我没有用拳头打谭某宇脸部”。次日，怀化市公安局某分局作出行政处罚决定，决定对谭某罚款400元。谭某不服，诉至法院。
怀化铁路运输法院经审理认为，虽然怀化市公安局某分局在作出行政处罚决定前告知了谭某享有陈述申辩的权利，且谭某进行了陈述申辩，但在谭某对案件事实提出异议后，怀化市公安局某分局未依法进行复核，违反了程序正当原则，故法院判决撤销案涉行政处罚决定。
第三，在纳雍县交通运输局与被申请人胡某某行政处罚非诉执行一案中（案号：（2025）黔0525行审31号），被申请人胡某某存在驾驶未取得城市公共交通经营许可的车辆私自载客并收取乘车费的违法行为，纳雍县交通运输局对其作出罚款3万元的行政处罚。在行政处罚程序方面，纳雍县交通运输局在作出行政处罚决定前，通过《违法行为通知书》告知胡某某拟没收其从事无证经营的车辆，同时告知胡某某享有陈述申辩及听证的权利。同日，胡某某向纳雍县交通运输局提出陈述申辩，认为处罚过重，请求降低处罚幅度。后纳雍县交通运输局作出《陈述申辩复核意见书》采纳了胡某某的申辩意见，拟对胡某某给予罚款3万元的行政处罚，并将该意见书送达胡某某。纳雍县交通运输局召开重大案件集体讨论会议后，向胡某某作出罚款3万元的行政处罚。法院经审理认为案涉行政处罚决定符合法定程序等，准予强制执行。
结合上述三个案例可知，其一，陈述申辩权不是以“行政机关允许当事人发表意见”为终点。在当事人发表了对拟作出的行政处罚不认可的意见后，行政机关还需要结合当事人的陈述申辩意见以及案件的事实、证据等情况，进一步对当事人的意见进行复核，从而决定是否予以采纳。如果不进行复核、仅作听取的动作，则当事人发表意见并无实际作用，行政机关依然存在未依法保障当事人陈述申辩权利的情形，据此作出的行政处罚决定应予撤销。其二，行政机关应对当事人陈述申辩意见的复核程序留存证据。现行规定未统一要求复核程序必须另行制作文书，实践中，行政机关的复核意见可以体现在补充调查笔录、法制审核记录、集体讨论记录等文书中，也可以如第三个案例，由行政机关单独制作《陈述申辩复核意见书》等文书。行政机关应注意对复核意见进行留痕，避免因未留存证据导致被法院认定为程序违法。
（四）行政机关在听证程序中应向当事人全面出示证据，并由当事人进行申辩和质证
在顾某进诉扬中市水利局、扬中市人民政府行政处罚及行政复议一案中（案号：（2019）苏01行终792号），顾某进与无采砂许可手续的贾某福商定，由贾某福为其采一船砂，当晚贾某福用其采砂船为顾某进采砂，后顾某进被扬中市水利局执法人员查获，执法人员进行现场检查、勘验，对顾某进及其妻子、贾某福进行调查询问，并制作调查（询问）笔录。扬中市水利局向顾某进发出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知顾某进陈述申辩和听证的权利，顾某进于同日申请听证。听证程序中，扬中市水利局出示了对顾某进制作的笔录、照片及其妻子的笔录，但未出示对贾某福制作的相关笔录、照片以及《责令停止违法行为通知书》、送达回证等。此后，扬中市水利局对顾某进作出罚款10万元的处罚决定。顾某进不服，提起行政复议和行政诉讼。
扬中市人民政府认可扬中市水利局作出的行政处罚决定，决定予以维持；一审法院扬中市人民法院亦予以认可，判决驳回顾某进的诉讼请求。在二审中，南京市中级人民法院经审理认为，扬中市水利局在行政处罚听证程序中，仅出示了涉及顾某进的笔录、照片及其妻子的笔录，未出示对贾某福制作的调查（询问）笔录，对贾某福的船舶制作的现场检查（勘验）笔录、贾某福采砂船的照片等证据。上述证据系认定顾某进是否属于共同实施非法采砂的主要证据，排除该组未经听证的证据后，其他证据不足以认定顾某进构成非法采砂。扬中市水利局在听证程序中未全面出示证明顾某进违法的证据，根据未经听证的证据认定事实并作出行政处罚，听证程序不合法，认定事实主要证据不足。二审遂撤销一审判决、处罚决定和复议决定，并责令重新处理。
本案需要区分两个不同的证明问题：一审时行政机关的证据目录中载有贾某福的询问笔录等证据，说明行政机关在调查核实过程中形成了相关材料，是行政机关作出行政处罚决定的证据。二审所审查的则是上述证据是否在行政处罚听证程序中向顾某进出示并接受质证，未出示的证据是否影响行政处罚决定中的事实认定。行政机关认为相关证据已在诉讼程序中提供，当事人可以在诉讼程序中进行质证，不能倒推当事人在行政处罚听证程序中的权利得到了保障，进而认定行政处罚决定具有合法性。
本案把程序问题与证据问题连接起来。行政处罚的听证程序不是行政诉讼意义上的全面证据开示，也不要求行政机关机械展示每一份辅助材料。但是，构成违法事实关键支柱、足以影响责任主体、行为性质或者处罚幅度的证据，应当在听证程序中向当事人出示，并接受当事人的质证。否则，当事人虽然参加了听证，却无法就行政处罚的关键证据进行反驳，行政机关又在听证之后使用未受质疑的关键材料完成证明，当事人的听证权利实际上仍被架空，行政机关存在未依法保障当事人听证权利的重大程序性违法行为。
（五）行政处罚中出现对当事人权益产生重大影响的变化，行政机关应依法重新保障当事人的程序性权利
在周某诉中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）行政处罚和行政复议一案中（案号：（2020）京01行初522号），证监会认为周某在证券从业期间控制他人账户买卖股票，决定立案调查。作出行政处罚决定前，证监会已告知周某拟作出处罚的违法事实、理由、依据及享有的相关权利，已听取周某的陈述申辩意见并组织听证。听证后，证监会要求证券交易所重新核算违法所得，重新核算后的违法所得总体金额大幅下降，但其中一个账户的违法所得反而增加约12万元。周某代理人查阅了变更后的“违法所得计算表”，但证监会未对前述具体变化情况向周某释明，也未告知周某可再行申请听证。后证监会根据重新核算后的违法所得金额，对周某作出行政处罚决定，没收违法所得，并处等额罚款。周某不服，提起行政复议和行政诉讼。
北京市第一中级人民法院经审理认为，证监会召开听证会，在听取了周某的陈述申辩意见后，要求证券交易所对违法所得重新进行核算，虽然整体违法所得大幅降低，但就上交所的账户而言，上交所对违法所得数额的计算增加约12万元，对周某利益产生重大影响。而该事实属于证监会在听证会后重新认定的事实，并作为定案依据，证监会应当告知周某享有针对新认定的事实重新申请听证的权利，而不是仅通知其查阅变更后的“违法所得计算表”。在周某未明确放弃陈述申辩权利的前提下，证监会未及时通知周某享有的听证权利，构成程序违法。而且，从法庭调查情况来看，证监会直至庭审时尚未发现上交所对于违法所得计算数据的变化，也就无从在行政程序中向周某释明违法所得数额计算的依据，无法保障周某依法享有的陈述申辩权。因此，法院判决撤销处罚决定和复议决定。
本案值得关注的是，法院没有用“总体违法所得金额下降”掩盖“部分违法所得金额提高”所给当事人带来的不利变化。行政机关在对处罚事实重新审核后，应当逐项审查新的变化是否会对当事人权益产生重大影响，而不能仅关注总体违法所得金额是否下降。如果行政机关重新核查的事实存在重要变化，应再次向当事人告知其享有陈述申辩及听证的权利，保障当事人在充分知悉变化后的处罚事实、证据、依据的情况下，发表自己的意见。行政机关在听取当事人意见后，再行复核作出行政处罚决定，才可能构成合法的决定。需要说明的是，《行政处罚法》并未直接规定处罚依据发生变化后的“重新告知”义务，上述理解系从《行政处罚法》第四十四条“告知拟作出的行政处罚内容”的完整性要求以及正当程序原则中推导得出，属于我们结合行政处罚实务所作的理解。
（六）行政处罚程序实质审查并不等于“有瑕疵即撤销”
强调权利实效，不意味着把行政处罚中每一项时间或者送达瑕疵都提升为撤销理由。《行政诉讼法》第七十条与第七十四条形成了清晰分工：违反法定程序原则上可以导致撤销；但是程序轻微违法，且对当事人权利不产生实际影响的，可以确认行政处罚决定违法而不撤销。行政诉讼法司法解释第九十六条进一步把听证、陈述、申辩等重要程序性权利是否受到实质损害，作为撤销和确认违法的区分标准。下面通过一个案例对此进行辨析。
在王某雄诉铜仁市公安局碧江分局、铜仁市碧江区人民政府行政处罚及行政复议一案中（案号：（2023）黔06行终68号），公安机关对王某雄作出行政拘留八日、罚款300元的处罚，事实认定和实体处理得到法院认可，但办案期限超过法定期限。铜仁市中级人民法院认为，超期属于程序轻微违法，对王某雄权利未产生实际影响，故判决确认处罚决定及复议决定违法，但未予撤销。
将本案与上述案例对照，可以看到法院并非只看行政处罚决定是否违反法定程序，在此基础上，法院还要审查该程序违法行为是否会对当事人权利产生实际影响，行政机关是否剥夺了当事人重要程序性权利。如果行政机关未依法保障当事人的陈述、申辩、听证等权利，当事人无法发表反驳意见、提供反驳证据，则会对案件的实体认定产生重大影响，该程序违法行为应被撤销。如果行政机关在作出行政处罚决定时，仅是处理期限、通知、送达等程序轻微违法，则一般不会对当事人的权利产生重大影响，法院会确认行政行为违法，而非撤销。