（一）约定审核期限不等于约定逾期后果

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（下称《建工解释（一）》）第二十一条规定，当事人约定发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。^[1]其目的在于，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。该条的落脚点是当事人的约定，其功能是落实双方自行设定的结算程序，并不为一切逾期审核行为预设统一的失权后果。

据此，合同文件中如需约定默示条款，条款至少应当明确审核对象、答复期限与逾期后果三项内容。仅笼统约定“收到结算资料后六十日内审定”“结算须经双方签章”，通常只足以证明发包人负有按期审核的义务。发包人违反该义务应承担何种责任，仍须依合同与法律判断，不宜径行补入“按承包人报价结算”的后果。（2018）最高法民终579号案中，合同双方约定“甲方……收到……结算报告后六十日审定并双方签字盖章确认”，双方对签字究竟表示收件还是金额确认发生争议。最高人民法院认为，对工程价款的审定确认是合同双方的重要权利，以默示推定认定发包人放弃该权利而以单方结算文件为准，应当慎重、严格；从本案约定尚无法认定签字确认仅指程序上的签收手续，也就不能认定双方已明确约定逾期不答复即视为认可。^[2]该案说明，签收文件与确认价款应依签署内容辨别，二者不能相互替代。

结算函中单方注明“七日内不回复即视为认可”，也不能自行创设对方的意思表示规则。签收通常证明收到函件，是否另有接受该条款的意思表示，应根据签署文字、磋商过程及后续履行情况认定。承包人可以催促审核，但单方设定期限，难以将对方的沉默转化为双方的默示约定。

（二）通用条款中的默示约定是否有效应作实质审查

通用条款中的默示约定对合同双方是否有约束力，应作实质审查。最高人民法院〔2005〕民一他字第23号复函针对所涉示范文本的通用条款指出，不能简单推论双方存在逾期认可的一致意思表示。^[3]需要说明的是，不适用通用条款中的默示约定，并不意味着逾期审核一方无需承担任何后果：发包人违反合同约定的审核期限的，仍可依合同关于违约责任的约定承担责任。

合同中另有“以发包人审定金额为准”“以财政评审为准”等专用约定时，应判断其是否替代、限制或者补充了通用条款中的默示条款。实务上，宜在专用条款中一并写明审核期限与逾期后果。

（一）行政规章的28天答复期限并非司法裁判尺度上的默认期限

《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住房和城乡建设部令第16号）第十八条第二项规定，发包方应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复，逾期未答复的，按照合同约定处理，合同没有约定的，竣工结算文件视为已被认可；同条还规定，合同对报送与答复期限没有明确约定的，按照国家有关规定执行，国家没有规定的，可认为约定期限均为28天。^[4]

上述规定与《建工解释（一）》第二十一条并不处于同一适用层次。^[5]规章与规范性文件确立的是行政管理要求，第二十一条则以当事人约定为前提。住房城乡建设部在建建复字〔2024〕199号答复中已确认，法院在审理时往往要求合同事先作出明确约定，这一现象“确实存在”，并说明相关适用仍有争议。因此，在合同缺少默示条款约定时，仅以收件28天未回复，援引上述规章作为请求基础，诉讼风险明显。上述规范可用于支持按期审核的要求、合同解释以及相应的违约救济，但无法越过民事案件中对结算依据的审查。

（二）计价标准的适用取决于合同约定

《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500—2024）自2025年9月1日起实施，其第10.3.8条规定，发包人收到承包人竣工结算文件后在约定时间内未按合同约定核对竣工结算或者未提出核对意见的，视为承包人提交的竣工结算文件已被发包人认可；第10.3.9条约定，承包人收到发包人提出的核对（或复核）意见后，在约定时间内未按合同约定确认或提出异议的，视为发包人提出的核对意见已被承包人认可，竣工结算确认完毕。^[6]援引时须核验合同采用的标准版本、适用范围以及该标准是否已纳入双方约定，未纳入合同适用范围的推荐性标准不能替代双方之间明确的合意。还需注意，2024版清单计价规范将2013版要求的答复时限“二十八天”调整为“约定时间内”，期限本身同样取决于合同约定。

（一）报送文件须为竣工结算文件

《建工解释（一）》第二十一条指向竣工结算文件。阶段计量单、进度款申请、施工期间形成的预算书，不当然具有同一效力。若双方对过程结算、退场结算另有明确约定，应按相应约定审查，不宜直接扩大竣工结算条款默示认可的适用范围。

（2017）最高法民终399号案中，案涉工程尚未完工，承包人提交的系截至特定日期的已完成工程量预算书，却援引“竣工结算书提交后三十日内未完成审核即视为同意”的约定，主张按其预算书结算。最高人民法院认为，竣工结算处于工程完工重要节点的特殊地位，明显有别于施工期间发包人对施工文件的一般审核，附条件认可竣工结算文件效力的做法不宜扩大适用于非竣工结算文件，故未支持该项主张，并撤销原判、发回重审。该案还以合同无效为由，认定可参照的内容主要限于工程价款本身的计算方式及数额，逾期视为认可的约定不在此列。^[7]

但需说明的是，最新的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（下称《建工解释（二）》）第十一条明确，《民法典》第七百九十三条第一款允许参照的范围包括价款金额、计价方式、支付时间、调整方法与结算方法等。施工合同无效、工程经验收合格等法定条件具备时，不宜一概排除结算程序的适用；但默示条款能否作为可参照的结算方法，仍须结合具体约定审查，新条文也未免除其明确性和履行要件。依《建工解释（二）》第二十三条^[8]，新解释适用于2026年6月30日施行后新受理的一审案件，评价此前裁判须区分时际条件。

（二）送达应能确定文件版本与收件人

承包人还须证明发包人收到的究竟是哪一版、何种内容的结算文件。送达回执仅写“资料一宗”，容易在诉讼中留下内容争议。宜形成载明项目名称、工程范围、结算金额、文件版本与附件清单的交接记录，并保存邮寄凭证、电子传输记录与具体文件，使文件内容与收件日期能够相互印证。

收件人的身份与权限，决定送达能否归属于发包人。（2015）鄂民一终字第00109号案中，合同明确约定了审核期限及逾期后果，结算资料由发包人总经理签收。湖北省高级人民法院认为该签收属于职务行为，未采纳“并非指定负责人收件”的抗辩。而现场人员、监理或者咨询单位收件能否归属于发包人，仍须依据合同指定、授权与履行惯例认定，不宜由总经理签收的个案推及所有签收人。^[9]

（三）资料完整性应依审核的实际需要判断

资料完整性应依合同约定与审核的实际需要判断。缺少影响计量、计价的关键文件，可能使审核期限尚未起算；无关附件或者发包人已掌握的文件，则不宜用来无限延后期限。承包人应证明必要资料已经提交；发包人提出缺件抗辩的，应说明具体缺失项及其对审核的影响，并证明发包方曾及时催告承包方补交。

（一）答复应向承包人表达实质意见

“未答复”“未提出异议”“未完成审核”是默示条款的三项不同的触发条件。合同约定发包人应在期限内提出审核意见的，应判断其是否向承包人表达了实质意见；约定应在期限内完成审核的，则不能以“已经委托咨询机构”当然替代审核完成。答复是否符合约定，须结合内容、时间、方式与送达一并审查。

（2018）最高法民申2662号案中，补充合同约定富华公司应在六十日内审定完建筑和安装部分决算，“到时未完成者……以东源公司报审数额作为双方决算数据”。富华公司在期限内发出《工作联系函》，称资料仍不齐备，要求东源公司在指定日期前提交，并明确逾期将以其项目部资料为依据审核结算。最高人民法院认为，该函虽以资料不全为由，但同时提出了实质性意见，属于期限内的答复；东源公司次日回复后，答复期应重新计算并继续磋商，而其在答复期尚未届满时即申请诉前保全并提起诉讼，表明双方对结算并未达成一致。据此，二审认定本案不属于逾期结算的情形并依申请委托鉴定，具有事实与法律依据。该结论依托于具体的补件要求与此后的实际沟通，不能简化认为发包人提出“资料不全”均可阻断结算。^[10]

（二）异议应指向具体事项而非概括否定

异议是否具体，是另一项审查重点。（2016）最高法民终463号案中，合同约定发包人收到资料完整的竣工结算报告后四十五日内完成结算审核，否则视为同意。发包人先后两次发函要求改正和补充，其中一份已超过约定的审核期限；期限内的发函除要求提供竣工图、桩基础详细工程数据外，并未明确列出究竟欠缺哪些结算所依据的资料。最高人民法院据此认定，其对结算报告的质疑依据并不充分，以承包人提交的结算报告为准认定工程造价并无不当。^[11]

（2021）最高法民申4972号案中，补充协议约定发包人在收到完整资料后三个月内审核，逾期即认可。最高人民法院认为，发包人未举证证明其在三个月内就结算资料明确提出异议，既未明确表示不认可承包人报送的价格，亦未明确指出资料不完整，故其关于结算资料不完整、双方仍在办理结算的再审申请理由依据不足。^[12]对发包人而言，异议应当在期限内提出并指向具体内容；对承包人而言，验收记录、资料提交凭证与期限起算的证据均应妥善保存。

有效异议不必表现为完整的审定价。就具体工程量、单价、范围或者计价依据提出可辨识的异议，通常已满足条款要求。内部启动审价、向咨询单位发函，则不足以构成向承包人的答复。笼统称“正在审核”“待领导审批”是否足以阻却，应依条款目的与实际内容判断。

（三）一方补交资料对异议期限起算的影响

补交资料是否使期限重新起算，亦须区分判断。应核验原资料是否确有实质缺失、补件的范围、双方约定与后续行为。对发包人已具备审核条件、却反复提出与价格判断无关要求的情形，不宜允许其自行控制期限起算点。

（一）结算依据约束力的范围与例外

默示认可条件成就后，发包人原则上应受结算结果约束。若仅因其事后提出概括异议即允许重新全面审价，约定的审核期限与逾期后果将失去意义。申请造价鉴定也须先解决结算依据问题，不宜以鉴定倒置合同审查。

沉默认可确定的是约定范围内的结算依据，并不免除核算已付款、双方确认扣款等事项，也不当然消灭依法成立的质量责任或者其他独立请求。相应地，发包人也不能以未经证明的“报价虚高”为由推翻已经确定的价款；主张欺诈、文件虚假等，应提出具体事实与证据，并依相应规则审查。

（二）答复期限届满后继续磋商的效果

答复期限届满后继续沟通，是否改变已经形成的结算效力，须区分情形。单纯催款、讨论付款方式或者以房抵款，未必构成放弃按报送价结算；双方重新确认审价程序、金额，或者明确变更原条款，则可能产生新的约束力。因此，“继续磋商即丧失默示认可”并非普遍规则。承包人在后续函件中说明沟通目的并保留相应权利，可以避免实际行为与诉讼主张相冲突。

（一）单方结算文件的证明力

（2021）最高法民申2702号案中，双方未在《工程承包合同》中约定结算文件的答复期限，亦未约定逾期不答复即视为认可。最高人民法院明确指出，原审关于发包人逾期未对《结算书》作出答复即视为认可的认定不当；但同时查明，承包人提交《结算书》后，发包人在一、二审指定的举证期限内均未提出相反证据，亦未申请鉴定，直至二审庭审期间才提出鉴定申请、庭审结束才提交《结算审核报告》，此时启动鉴定已不具有可行性，该报告亦因数据不完整无法采信，而《结算书》的计价标准与计量依据均无不当。据此，原审以《结算书》作为确认工程款的依据并无不当，属于适用法律虽有不当但结果正确。^[13]该案揭示了两条路径的差别：约定的默示结算效力源于当事人合意及其履行事实，单方结算文件的证明力则取决于其计量、计价基础与全案证据。不能因法院采用了送审价，反推法院认定了沉默构成认可。

（二）付款条件成就与鉴定申请

付款条件与价款金额还应分别审查。合同约定审核完成后付款，发包人为自身利益不正当地阻止条件成就的，可以适用《民法典》第一百五十九条“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就”的规定；但条件成就解决的是付款义务是否到期，并不当然证明报送金额真实准确。承包人仍应就工程量、计价依据及欠款数额举证。

对约定以行政审计或者财政评审结果定价的工程，《建工解释（二）》第十三条规定，已有约定但非因承包人原因未在合理期限内出具结果，或者承包人有证据证明结果与合同明显不符的，应准许承包人申请司法鉴定；未约定审核合理期限的，由法院综合确定，且不得超过提交竣工结算文件之日起一年。^[8]其法律后果是符合条件时准许鉴定，并非满一年即自动接受送审价；该上限也不能泛化为所有项目的统一付款期限。

办理此类案件，宜围绕合同文本、结算文件、送达记录与期限内的往来函件建立证据链，先确定应适用的结算机制，再选择请求与证明方法。承包人可依约主张按报送文件结算，并在该主张不被采纳时，另行提出证据认价或者鉴定申请，避免只坚持单方报价而缺少后续证明手段。发包人则应在期限内提出可供核查的具体意见，并保存答复的送达记录；委托专业机构审核，并不能替代其及时向合同相对方履行程序义务。

沉默规则的意义，在于使结算程序具有可预期的法律后果。结算书能否因沉默而被认可，不能简化为收到结算书后经过一定期限的当然结果。其成立须以双方明确约定逾期后果的合意为基础，并逐项满足报送文件适格、资料齐备、送达有效、约定期限届满、期限内未提出可供核查的具体异议等条件。沉默认可一旦成立，发包人原则上应受结算结果约束；不能成立，发包人亦不得无限期拒付，承包人仍可依据证据认价、主张付款条件成就或申请造价鉴定等路径主张工程款。承包人应在缔约阶段争取明确约定审核期限与逾期后果，在履约阶段固定送达、资料交接和期限起算证据；发包人则应在期限内提出具体、可核查的异议并有效送达。内部委托审核或笼统表示正在审计，难以构成有效答复。沉默认可规则的成立，以约定、履行与证据为要件；三者齐备，结算程序即可避免久拖不决，并最终确定其法律效果。