安全生产行刑衔接“行”与“刑”的双向奔赴——剖析安全生产行刑双向衔接 · 事前合规防范行刑风险(一)
发布日期:
2022-12-15

导言

为了杜绝企业长期存在的“屡禁不止、屡罚不改”现象,坚决遏制生产安全事故的发生,应急管理部联合公安部、最高人民法院、最高人民检察院,通过不断加强安全生产日常执法和事故调查中的行政执法与刑事司法的密切衔接,从根本上化解有案不移、以罚代刑、有案难移、不刑不罚、未有效闭环等问题,精准有力地打击和遏制了生产经营单位及有关人员的安全生产违法犯罪行为,有效防范了生产安全事故的发生。那么,第一,什么是安全生产行刑衔接“行”与“刑”双向奔赴?第二,双向移送中各移送标准是如何确立的,移送程序、证据衔接、衔接监督机制和有效闭环是如何规定的?第三,合规监管、涉案企业合规对行刑衔接反向衔接的重要影响是什么?第四,企业在行刑衔接各个环节,有哪些权利义务,事前可以进行哪些合规管理工作,可以有效防范行刑风险?笔者将结合承办相关案件的实务经验,以一题一文的系列文章进行分享。

安全生产行刑衔接“行”与“刑”的双向奔赴

行刑衔接正向移送案件数量持续上涨,显示行刑衔接工作持续加强,企业应当将行刑衔接列为安全生产合规管理工作的研究重点。

“自2018年1月1日起至今年8月底,检察机关共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件22492件27063人……”“2021年1月至8月,全国检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件2706件,同比上升5.5%;行政执法机关已移送2390件,同比上升2.2%。”[1]

“2018年1月至2022年4月,全国检察机关共批准逮捕危害生产安全刑事案件2600件4641人,起诉了9495件15506人。罪名集中于重大责任事故罪、危险作业罪和重大劳动安全事故罪,共计占96.4%。”“全国检察机关共立案监督危害生产安全刑事案件986件,其中应当立案而不立案558件。”[2]

安全生产行刑衔接系双向衔接,即“行”向“刑”的正向移送和“刑”向“行”的反向移送,是二者的双向奔赴。

行刑衔接是行政权与司法权共同参与社会治理的一项制度。简单来说,“行”指“行政执法”,而“刑”指“刑事司法”,行刑衔接就是指行政执法与刑事司法的衔接。因此,行刑衔接就是行政机关行政执法过程中发现涉嫌犯罪的案件需要刑事处理时,案件从行政执法程序向刑事司法程序流转的过程。[3]这一概念明确了行刑衔接是行政违法行为涉嫌犯罪时,案件由行政执法向刑事司法程序的正向移送程序,即行→刑。

但是,2021年7月15日实施的新修订的《行政处罚法》第二十七条第(一)款[4],以及最高检于2021年9月6日发布的《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(以下称《规定》)第八条规定[5],增加了“反向衔接”刑→行,即行刑衔接不仅包括对涉嫌犯罪案件,检察机关通过监督督促行政执法机关及时向公安机关移送,也包括检察机关对已经进入刑事司法环节的拟不起诉案件,需要给予行政处罚的,在作出不起诉决定的同时向有关主管机关移送案件。对此,《刑事诉讼法》第一百七十七条第(三)项也作出了行刑反向衔接的规定[6],即对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

安全生产行刑衔接是指根据《行政处罚法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》的相关规定,应急管理部门在安全生产日常执法和事故调查中,发现违法行为涉嫌违法犯罪的,应当及时将案件移送同级公安机关,依法追究刑事责任;对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,人民检察院应当及时将案件移送应急管理部门,提出检察意见,应急管理部门应当将处理结果及时通知人民检察院。

分析安全生产治理中“行”“刑”分工协作以深入理解“双向奔赴”系二者最为及时密切的通力合作。

在我国公法领域,行政执法和刑事司法两轨并行,二者独立运行、功能各异。行刑衔接是行政权与司法权共同参与社会治理的一项制度,是行政执法和刑事司法相互连接的过程,此衔接过程的应有之义就是一场“双向奔赴”。特别是,在始终坚持运用法治思维和法治方式推动的安全生产工作中,行政权和司法权是两个非常重要的主体,加强行政执法与刑事司法衔接,是运用法治思维和法治方法破解安全生产突出问题的重要手段,分析两者之间的分工与合作,“双向奔赴”在二者协作情形中最为及时紧密。 

一、分工

《安全生产法》确立了三必管原则,其中之一是“管行业必须管安全”,且为了协调全国安全生产监督管理工作,我国确立了综合监管和行业监管,同时也填补了新兴行业的监管空白,实现了全国安全生产监督管理工作的全覆盖:应急管理部负责安全生产的综合监督管理和部分重点领域的行业监督管理,国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理,对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用,依法加强安全生产监督管理工作。

安全生产违法行为,从行政违法到刑事犯罪,有的学者认为是危害安全生产的行为危害性量的增涨,触及了应当刑事处罚的红线,需要刑事处罚,否则不足以打击安全生产违法行为。

刑法的基本原则之一是“罪刑法定”,即法律明文规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律未明文规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。2021年3月1日施行《刑法修正案(十一)》之前,我国刑法分则中规定了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪,以及不报、谎报安全事故罪等19个危害生产安全犯罪的罪名,同时,司法机关配套出台了相关司法解释,如2011年《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见的通知》、2015年《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等。从源头上化解安全生产风险,是我国安全生产工作的治理方针,为了加大安全生产风险事前防范工作,2021年3月1日施行《刑法修正案(十一)》,将安全生产危险犯入刑。

由此,在安全生产治理方面,其行政执法和刑事处罚,从部门法、实施主体、运行程序等相对独立、分工明确,在此不再详述。

二、协作

安全是发展的前提,发展是安全的保障。安全生产违法成本低,是安全生产治理的突出问题,行政执法和刑事处罚作为国家公权力的组成部分,相互协作,构筑精准惩戒安全生产违法行为的法律防线。

(一)不履行安全生产监督管理部门行政执法指令

行政相对人不履行安全生产监督管理部门的处罚决定的,安全生产监督管理部门可申请人民法院强制执行。如《安全生产执法程序规定》第二十六条第(九)款规定:……当事人逾期不履行的,作出行政处罚决定的安全生产监督管理部门可按每日以罚款数额的3%加处罚款,但加处罚款的数额不得超出原罚款的数额;根据法律规定,将查封、扣押的设施、设备、器材拍卖所得价款抵缴罚款和申请人民法院强制执行等措施;《安全生产执法程序规定》第四十四条规定:当事人仍不履行罚款处罚决定,又不提起行政复议、行政诉讼的,安全生产监督管理部门按照下列规定,依法申请人民法院强制执行。

(二)生产安全事故报告和调查

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后,应当通知同级人民检察院,且在组织事故调查组时应由人民检察院派人参加。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第十条和第二十二条规定:安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后,应当依照下列规定上报事故情况,并通知公安机关、劳动保障行政部门、工会和人民检察院;事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则,根据事故的具体情况,事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加。

(三)公益诉讼

《安全生产法》第七十四条第(二)款规定,因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。 

(四)行刑衔接

2019年4月,应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》,对应急管理部门(含矿山安全监察机构、消防救援机构)日常执法和事故调查中的案件移送程序、证据的收集与使用、部门沟通协作机制等作出了具体规定。随后,2021年颁布的《刑法修正案(十一)》增加危险作业罪,使得行刑衔接更加密切。今年,2022年4月12日,国务院安全生产委员会印发了《“十四五”国家安全生产规划》,其明确提出:健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作常态化协作机制,畅通案件移送流程,提高安全生产类案件与刑事打击的衔接准度和处置精度。通过上述专门规定与规划,明确安全生产行刑衔接,不仅应当“及时”,还需“更加密切”且“常态化”。

[1] 参见2021年10月11日,最高人民检察院党组成员、副检察长 杨春雷;最高人民检察院法律政策研究室主任 高景峰在“最高人民检察院举行“深入贯彻中共中央《意见》推动健全行刑衔接机制”新闻发布会“发言。

[2] 参见2022年06月09日,最高人民检察院第二检察厅厅长 元明 在“应急管理部2022年6月例行新闻发布会”发言。

[3] 程绍燕.《行刑衔接廓清—行刑衔接的内涵与外延》.《河北公安警察职业学院学报》.2011年6月第11卷第2期。

[4] 《行政处罚法》第二十七条第(一)款:违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。

[5] 《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条:人民检察院决定不起诉的案件,应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。对被不起诉人需要给予行政处罚的,经检察长批准,人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见,自不起诉决定作出之日起三日以内连同不起诉决定书一并送达。人民检察院应当将检察意见抄送同级司法行政机关,主管机关实行垂直管理的,应当将检察意见抄送其上级机关。检察意见书应当写明采取和解除刑事强制措施,查封、扣押、冻结涉案财物以及对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等情况。对于需要没收违法所得的,人民检察院应当将查封、扣押、冻结的涉案财物一并移送。对于在办案过程中收集的相关证据材料,人民检察院可以一并移送。

[6] 《刑事诉讼法》第一百七十七条第(三)项规定:人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

作者:杨敬