前言:在“碳中和”“碳达峰”目标升级为国家战略的背景下，随着政策支持和技术进步，我国光伏产业成长迅速，成本下降和产品更新换代速度不断加快，农光互补、林光互补、渔光互补、牧光互补等复合光伏项目发展势头正劲。在此背景下，我国光伏应用市场稳步增长，装机量、发电量均不断提高。

本篇基于我们对光伏项目的研究和经验，对我国在农用地中建设复合光伏发电项目的相关法律法规、政策、案例进行初步梳理和总结。

一、复合光伏发电项目现状

复合光伏发电是指农业、林业、渔业、牧业与光伏发电相结合，在农田上、鱼塘水面上方、林地上、草地上架设光伏板阵列，光伏板下方可以进行农林牧渔业活动，让农林牧渔传统行业与新能源产业同步发展。

由于我国实行控制建设用地总量、对耕地给与特殊保护的供地政策，因此严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，无疑将大幅提高发电企业的用地成本。因此，随着光伏发电模式的不断创新，选择未利用地（如戈壁、荒漠、荒草地等）开发建设光伏项目、选择利用已存在建筑物屋顶等平面建设光伏项目或者选择将光伏项目与农田、草地、林地等性质的土地相结合，在立体空间利用上建设互补共存的复合型光伏项目成为了新型发电模式。由于复合型光伏项目把光伏和农林牧渔业相结合，在立体利用空间的同时，输出了清洁能源的新型发电模式，因此我国针对复合型光伏项目用地作出了特殊规定。

农光互补、渔光互补、林光互补、牧光互补这种创新模式，成功解决了光伏电站在我国东部地区大范围落地难题。把握农光互补、渔光互补、林光互补、牧光互补光伏电站建设的良好契机，解决与应对农用地中复合光伏电站建设中的热点难点问题变得至关重要。

二、农用地复合光伏发电项目的主要政策

（一）农用地复合光伏发电项目主要用地政策

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，复合光伏项目建设需要依托农用地等资源，在进行农林牧渔业生产的同时建设光伏设备发电。2015年，“国土资规（2015）5号”颁布，明确指出“光伏、风力发电等项目的建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。

《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）2.1条对光伏发电站工程的具体建设项目用地进行了区分，包括光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路用地和场内道路的用地面积。随后2017年《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（以下简称“国土资规（2017）8号”）对《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下简称“国土资规（2015）5号”）做出重大修改，具体要求为：“光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。”

以上提及的文件与核心内容梳理如下：

（二）农用地复合光伏发电项目的建设标准

《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》第三条明确提出省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目的建设要求（含光伏方阵假设高度）、认定标准，并明确监管措施。部分省、自治区出台了复合光伏项目的建设标准，详细情况如下。

三、复合光伏发电项目常见纠纷司法实践

关于农用地复合光伏项目建设涉及到的风险下面我们用两个案例来进行探讨。一是在农用地租赁合同效力问题；二是复合光伏设备建设标准问题。

案例一：山东某公司与肥城市某村民委员会农村土地承包合同纠纷

（2017）鲁0983民初3121号

本案焦点：对基本农田进行光伏建设的合同效力。

法院观点：根据法律规定，国家实行基本农田保护制度，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窖、建房、挖矿、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。国土资源部等部门联合发布的《支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用电的意见》，也明确强调光伏发电规划不得占用农用地，禁止以任何方式占用永久基本农田。严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。本案中原、被告双方均认可涉案土地属基本农田，因此，原告以此来主张合同无效，于法有据，本院予以支持。被告主张涉案合同并未改变土地性质，但未提供证据证实，亦未能作出合理解释，因此对其主张本院不予采信。依照《合同法》规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，被告明知涉案土地属基本农田，将其流转给原告筹建光伏发电项目，存在过错，原告作为光伏发电建设单位，应熟知国家关于相关产业的法律法规及政策规定，在合同签订时未能尽到审慎义务，亦存在过错。因此，原告已付租金应予返还，对于原告要求的已付租金利息损失，本院酌情认定原、被告各承担50%的责任。

案例二：广东某公司与施某租赁合同纠纷

（2020）粤08民终2483号

本案焦点：安装的光伏发电设施是否符合标准要求？合同约定的安装标准应当如何理解？

法院观点：双方当事人因在履行多签订的《租赁合同书》的过程中，对合同约定的“安装光伏发电设施时，要在案涉出租鱼塘水面上留10米以上的空间及安装的立柱之间相距不少于6米”，在理解上出现分歧，原告主张“10米以上的空间”是指光伏发电设施距离水面的高度应保留10米，“立柱之间相距不少于6米”指的是立柱之间，不论行距还是列距均应不少于6米。被告则认为“10米以上的空间”指的是光伏发电设施的第一排立柱与鱼塘塘堤之间水平距离不少于10米，“立柱之间相距不少于6米”指的是行距，不包括列距。上述对合同条款的不同理解，属于合同约定不明确，应根据合同的其它相关条款及行业要求、以往的习惯做法等来加以确定。根据广东省能源局转发国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知的规定，光伏发电设施距离地面不小于2米，桩基之间列距不小于3.5米，行距不小于5米。润生公司、深科公司现安装好的案涉光伏发电设施，距离地面2-6米，立柱之间行距6米，列距4.3米，没有违反上述国家对光伏发电设施的安装规定。案涉合同约定“鱼塘水面上留10米以上的空间”的目的是为便于鱼塘水产品的捕捞，现案涉鱼塘已设有专门的捕捞区，再要求光伏发电设施与鱼塘水面之间留空10米，既没有现实的必要，也存在较大的安全隐患，因而“鱼塘水面上留10米以上的空间”应是对捕捞区面积大小的约定，而不是对光伏发电设施与鱼塘水面之间距离的约定。且在案涉租赁鱼塘周边亦存在其他养殖户已安装好的类似本案的渔光互补项目可作为借鉴，其他养殖户已安装好的光伏发电设施与本案涉已安装的光伏发电设施的高度，立柱之间的行距、列距均相差不大。故而可认定案涉《租赁合同书》约定的“鱼塘水面上留10米以上的空间”指的是预留的捕捞区即光伏发电设施立柱与鱼塘塘堤之间不少于10米，“立柱之间相距不少于6米”指的是行距而不包括列距。基于对案涉《租赁合同书》上述约定的错误理解，原告请求拆除案涉已安装的光伏发电设施并重新安装，缺乏事实和法律依据，对该诉讼请求，本院不予支持。

四、结语

复合光伏模式是光伏电站建设的新型模式，其建设方式不占压土地、不改变地表形态和用地部分，农用土地性质并未受到损害，不妨碍大棚种植、鱼塘养殖、草原畜牧和果林种植等农林牧渔业的生产活动，在满足特定条件下，大部分功能分区可不经农用地转用手续建设光伏电站。随着复合光伏项目的发展，越来越多的问题会涌现出来，除了土地问题外，复合光伏项目建设的问题更加应当值得我们关注。

作者：瞿颖、马逊；指导律师：李许峰