《市场监督管理投诉举报处理办法》解读：亮点突破与实务挑战

发布日期：

2026-04-14

国家市场监督管理总局于2025年12月30日正式公布《市场监督管理投诉举报处理办法》（以下简称“新《办法》”），明确自2026年4月15日起正式施行，2019年11月30日国家市场监督管理总局令第20号公布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称“旧《办法》”）将同时废止。新《办法》的出台是我国市场监管投诉举报处理制度从暂行探索到成熟定型的重大跨越，新《办法》共47条，相较《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称“旧《办法》”）新增6条、修改22条，深度回应了基层执法多年来的核心痛点诉求，在平衡消费者与经营者合法权益、统筹执法效能提升与市场秩序规范、优化消费环境与营商环境方面，具有里程碑式的指导意义，更为基层减负增效提供了清晰、可落地的制度支撑。

本文将系统梳理新旧《办法》的核心条款变化，深度解读新规的制度亮点与突破，全面分析新规落地给行政监管部门、消费者、经营者带来的实务挑战，并提出相应建议，为新规的精准落地执行提供参考。

一、新旧《办法》核心条款修订概况与重点对比

旧《办法》自2019年施行以来，在保障消费者合法权益、维护市场秩序方面发挥了重要作用，但随着数字经济的快速发展、消费维权形势的深刻变化，旧《办法》逐渐暴露出制度短板：对恶意索赔、职业打假行为缺乏全链条规制规则，网络消费投诉管辖推诿问题突出，重复举报处置无法可依，全国执法尺度不统一等问题，已无法适配新时代市场监管工作的现实需求。新《办法》核心围绕“规制权利滥用、优化程序设计、压实主体责任、统一执法标准”，对旧《办法》进行了系统性、结构性的优化完善，核心条款的修订变化如下表所示：

条款	《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（2022年修正）	《市场监督管理投诉举报处理办法》（2026年施行）
第十条		市场监督管理部门为核验投诉人的真实身份信息，可以要求投诉人提供相应的身份证明材料。（新增）
第十三条		对平台内经营者的投诉，由其在平台公示的地址所在地县级市场监督管理部门或者平台经营者住所地县级市场监督管理部门处理；未在平台依法公示地址，或者通过平台公示的地址无法取得联系的，由平台经营者住所地县级市场监督管理部门处理。（新增）
第十五条	具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。	具有本办法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。对投诉作出不予受理决定的，还应当告知投诉人不予受理的理由和《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条规定的其他解决消费者权益争议的途径。
第十六条	投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的；（二）法院、仲裁机构、市场监督管理部门或者其他行政机关、消费者协会或者依法成立的其他调解组织已经受理或者处理过同一消费者权益争议的；（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的；（四）除法律另有规定外，投诉人知道或者应当知道自己的权益受到被投诉人侵害之日起超过三年的；（五）未提供本办法第九条第一款和第十条规定的材料的；（六）法律、法规、规章规定不予受理的其他情形。	投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（一）投诉事项不属于市场监督管理部门职责，或者本行政机关不具有处理权限的；（二）法院、仲裁机构、市场监督管理部门或者其他行政机关、消费者协会已经受理或者处理过同一消费者权益争议的；（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的；（四）除法律另有规定外，投诉人知道或者应当知道自己的权益受到被投诉人侵害之日起超过三年的；（五）未提供本办法第十条第一款、第十一条规定的材料，或者提供虚假材料的；（六）冒用他人名义或者拒不配合市场监督管理部门核验真实身份信息的；（七）法律、法规、规章规定不予受理的其他情形。
第十七条		【新增】市场监督管理部门判断投诉是否属于本办法第十六条第三项规定的情形，可以考虑以下因素：（一）购买商品的数量、次数、频率等与商品保质期或者消费者的通常消费习惯明显不符的；（二）同一投诉人对同一经营者、同一类商品或者服务、同一类问题短期内大量投诉，或者不同投诉人恶意串通，对同一经营者、同一类商品或者服务、同一类问题短期内集中投诉的；（三）不能证明存在已实际购买商品或者接受服务、自身合法权益已实际受到侵害等真实消费关系或者消费者权益争议的；（四）多人使用同一手机号码、通讯地址等联系方式投诉的；（五）其他根据实际需要可以考虑的因素。设区的市级以上市场监督管理部门可以结合实际，对本办法第十六条第三项规定情形的判断因素进行细化。
第二十三条	有下列情形之一的，终止调解：（一）投诉人撤回投诉或者双方自行和解的；（二）投诉人与被投诉人对委托承担检定、检验、检测、鉴定工作的技术机构或者费用承担无法协商一致的；（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；（四）经组织调解，投诉人或者被投诉人明确表示无法达成调解协议的；（五）自投诉受理之日起四十五个工作日内投诉人和被投诉人未能达成调解协议的；（六）市场监督管理部门受理投诉后，发现存在本办法第十五条规定情形的；（七）法律、法规、规章规定的应当终止调解的其他情形。终止调解的，市场监督管理部门应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。	有下列情形之一的，终止调解：（一）投诉人撤回投诉或者双方自行和解的；（二）投诉人、被投诉人无正当理由不参加调解，或者明确拒绝调解的；（三）经组织调解，投诉人或者被投诉人明确表示无法达成调解协议的；（四）投诉人与被投诉人对鉴定、检测费用承担无法协商一致的；（五）自投诉受理之日起六十日内投诉人和被投诉人未能达成调解协议的；（六）市场监督管理部门受理投诉后，发现存在本办法第十六条、第四十二条规定情形的；（七）投诉人、被投诉人死亡或者主体资格灭失的；（八）法律、法规、规章规定的应当终止调解的其他情形。市场监督管理部门终止调解的，应当自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。
第三十四条	收到举报的市场监督管理部门不具备处理权限的，应当告知举报人直接向有处理权限的市场监督管理部门提出。	收到举报的市场监督管理部门不具备处理权限的，应当告知举报人；其中属于市场监督管理部门职责范围的，应当告知举报人直接向有处理权限的市场监督管理部门提出。
第三十五条	市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。	市场监督管理部门应当按照《市场监督管理行政处罚程序规定》处理举报。市场监督管理部门对于同一举报人就同一涉嫌违法事实重复举报同一被举报人的，不再另行处理；对于同一举报人以补充新的事实为由再次举报同一被举报人的，可以合并处理，并自收到最后一次举报之日起重新计算处理期限。
第四十二条		市场监督管理部门在处理投诉举报过程中，发现投诉举报人涉嫌通过夹带、掉包、造假、篡改商品信息、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规，移送公安机关等部门处理。

二、新规制度创新：三大核心亮点与突破

新《办法》从规范性文件升格为部门规章，不仅是文件效力层级的提升，更是市场监管投诉举报处理制度体系的全面重构与完善，其核心亮点与制度突破体现在三大方面：

（一）针对性规制恶意索赔，构建全链条职业打假行为遏制体系

长期以来，职业打假、恶意索赔行为逐渐异化，从最初的消费维权社会监督，演变为以牟利为目的的批量投诉、胁迫索赔，甚至敲诈勒索，不仅占用了大量基层执法资源，更对小微经营者、个体工商户造成了严重的经营滋扰，扰乱了正常的市场秩序和营商环境。旧《办法》第十六条第一款第三项虽明确了“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”可以不予受理的原则，但该条款对“非生活消费”的界定较为原则，主观裁量空间较大，各地监管部门、复议机关及司法机关的认定标准存在明显差异。

新《办法》从立法层面搭建了全链条规制恶意索赔体系，破解了职业打假认定难、处置无依据的核心痛点。首先，第七条从总则层面确立禁止权利滥用基本原则，该条明确投诉举报不得滥用权利、不得利用投诉举报牟取不正当利益，侵害经营者合法权益，扰乱市场监管工作秩序。其次，在投诉受理前端构建过滤机制，通过身份核验规则（第十条、第十六条），从源头过滤掉冒用身份、提供虚假材料、非真实维权的恶意投诉，筑牢规制恶意索赔的第一道防线。再次，明确“非生活消费需要”的判断标准，第十七条规定了五项客观判断要素，对购买数量频次异常、短期内批量投诉、无真实消费关系、团伙化操控账号投诉等典型职业索赔行为作出明确界定，解决了旧规中主观裁量空间过大、各地执法尺度不一的问题，同时为地方细化标准预留了空间。最后，在后端处置层面打通行刑衔接通道，新增第四十二条明确，对投诉举报人涉嫌掉包造假、捏造事实、敲诈勒索等违法犯罪行为的，依法移送公安机关、司法机关处理。

（二）明确重复举报处置规则，提升行政执法效率

重复举报、多渠道多头举报，一直是长期困扰基层市场监管执法的重大痛点。部分举报人为实现不当目的，针对同一违法事实、同一诉求，通过12315平台、12345热线、信访等多个渠道反复提交举报，采取轰炸式举报向执法机关和商家施压。旧《办法》未明确重复举报的认定标准和处置规则，基层执法机关即便已对举报线索核查办结，仍需对每一次重复举报逐件核查、逐件答复、逐件归档，即便在行政复议、行政诉讼阶段，多数复议机关、司法机关会以“重复处理行为对举报人权利义务不产生新的影响”为由驳回复议申请或起诉，但仍有部分机关从严审查，要求行政机关就重复举报履职情况进行全面核查，极大消耗了基层本就紧张的执法资源。

新《办法》第三十五条首次在部门规章层面明确了重复举报的认定标准和处置规则，具体包括：一是将行政复议、行政诉讼司法实践中普遍认可的“重复处理行为对当事人权利义务不产生新的影响”的裁判规则吸纳作为执法规范，明确了重复举报的核心认定标准为“同一举报人、同一被举报人、同一涉嫌违法事实”。二是明确重复举报的处置规则，即对于符合标准的重复举报，明确不再另行处理。三是兼顾了执法效率与举报权保护，明确了对举报人补充新的违法事实、新的证据线索的举报，可以合并处理并重新计算处理期限。该规则的出台能够减少执法人员重复核查工作，提升行政执法的精准度与效能。

（三）优化电商管辖规则，压实平台责任

管辖是投诉举报处理程序的起点，直接决定当事人应当向哪个市场监管部门提出诉求，也直接关系到市场监管部门是否具有处理权限。

新《办法》对管辖规则的调整主要集中在投诉领域，尤其是平台内经营者的投诉管辖问题。一是对平台内经营者（网店、直播间）投诉管辖以“公示地址”为原则。旧《办法》对平台内经营者的投诉以平台内经营者“实际经营地”为原则，但实践中大量网店的身份信息不真实，“实际经营地”难以确定，导致管辖争议频发。新《办法》第十三条直接调整为对平台内经营者的投诉，由其在平台公示的地址所在地县级市场监管部门处理。这一变化大幅降低了确定管辖的难度。过去需要查明网店的实际经营地，往往面临信息不对称的困境；现在只需查看网店在平台上的公示信息，即可确定管辖机关，维权路径更加清晰。二是明确平台属地监管部门的兜底管辖权，对商家未公示地址、公示地址无法联系、闭店失联的情形，直接由平台住所地监管部门兜底受理，彻底杜绝了两地监管部门互相推诿的可能。三是新《办法》通过的管辖规则，有助于倒逼平台压实主体责任。平台作为商家入驻的审核方与经营行为的监管方，负有对商家真实经营信息的核验、公示义务，兜底管辖规则的设立，让平台属地监管部门能够直接通过监管平台，倒逼平台履行商家信息核验义务，平台未履行对平台内经营者的身份核验、登记及定期更新义务的，还需承担《电子商务法》规定的行政责任。

三、《新》办法落地执行的实务挑战

新《办法》的出台，为市场监管领域投诉举报案件办理提供了更完善的制度依据，但在落地执行层面，无论是行政执法人员、消费者还是经营者，都将面临一系列不容回避的实务挑战。

（一）“生活消费需要”的认定标准不统一、举证难

尽管新《办法》第十七条首次明确了“非生活消费需要”的五项判断因素，相较于旧规的原则性规定有了极大进步，但在实操层面，依然面临认定标准不统一、主观裁量空间把控难、复议诉讼败诉风险高等核心挑战。

一是条款表述存在不确定性，缺乏全国层面统一的量化标准。新规中“明显不符”“短期内大量投诉”“恶意串通集中投诉”等表述，均属于不确定性法律概念，没有统一的量化界定标准，比如“短期内”的时间范围、“大量投诉”的次数标准、“超出正常消费习惯”的具体界定，均无量化标准和具体解释。不同地区、不同执法人员、不同复议机关、不同法院的理解与认定必然存在差异，极易导致同案不同处理、同案不同判的情况，引发行政复议诉讼风险。比如在(2025)湘09民终1822号案件中，消费者一次性购买8盒涉案保健品被法院认定为“不具有合理性”，而在最高法发布食品安全惩罚性赔偿典型案例的曾某诉赵某产品责任纠纷案中，法院认为，消费者分三次购买了减肥食品27套，数量虽然稍多，但评判其是否为“知假买假”的购买者，不能仅仅根据所购买食品的数量来认定，应当结合其购买食品的用途、频率等因素综合判断。消费者自述所购减肥食品用于自己和家人服用，对购买数量已作合理说明，且在购买案涉食品后多次通过微信与赵某沟通服用产品后的感受和状况，足以证实其购买目的是用于生活消费。二是合理批量消费与非生活消费的边界难以精准区分。实践中，除了恶意职业索赔行为，还存在大量为婚庆、年会、公益捐赠等场景的合理批量消费行为，这类行为虽购买数量较大，但仍属于正常消费范畴，与以牟利为目的的职业索赔有着本质区别。基层执法人员在个案中如何精准区分二者，避免机械执法误伤消费者合法维权行为，是实操中的重大难题，一旦认定不当，极易引发行政争议。

“非生活消费需要”和“为生活消费需要”的证明困境均可能存在。对执法人员而言，基层执法人员的调查取证权限有限，对投诉人是否存在恶意串通、是否为同一主体操控多个账号、购买商品的实际用途等事实，难以全面核实，证据固定难度大，一旦证据不充分，极易因认定事实不清导致行政行为被撤销。基层执法人员必须坚持“无证据不认定、证据不闭环不认定”的核心原则，全面收集投诉人交易信息、投诉历史、关联账号信息、协商索赔记录、商品用途举证、经营者陈述等全链条证据，每一项“非生活消费”的认定，都必须有充分的证据支撑，形成完整证据闭环。对于消费者而言，不同地区的市场监管部门对同一行为的认定标准可能不一，也可能导致消费者维权被“误伤”，需准备充分的主客观证据（如购买用途说明、家庭成员情况等），以证明消费行为的合理性。

（二）行政程序合规风险防控难度加大

行政程序合法是行政行为合法的核心要件，新《办法》对投诉举报处理全流程程序进行了全面优化，同时也对基层执法人员的程序合规意识、程序把控能力提出了更高要求，实践中程序合规风险防控难度显著加大。

一是法定告知义务的边界把握难度加大，易出现告知不到位的程序违法风险。新规删除了旧规中“立案决定5个工作日内告知”的统一强制要求，但这并不意味着免除了执法机关对举报人的全部告知义务。若其他法律法规对告知程序有明确规定的，执法机关仍需严格依法履行告知义务。《反不正当竞争法》《无证无照经营查处办法》等多部实体法律法规，均对实名举报的告知义务作出了专门规定。实践中，部分执法人员易对告知义务边界产生误判，误以为新规删除了统一要求即可免除所有告知义务，出现不告知立案决定、不告知处理结果、不告知救济途径等问题，引发程序违法。

二是重复举报的认定标准把握不准，易出现认定错误引发的行政不作为风险。部分举报人会通过拆分违法事实、补充细微证据、变更举报渠道等方式规避重复举报认定，执法人员若对“三同一”核心标准把握不准，极易出现两种极端：要么将非重复举报错误认定为重复举报，对应当核查的线索不予处理，被认定为行政不作为；要么将真正的重复举报认定为新举报，依然无法摆脱重复核查的事务性负担。例如：沈某分别于3月10日、5月20日向某区市场监管部门邮寄了举报信，举报信的内容完全一样，均为该商家存在免费提供塑料袋的违法行为，但是分别附了两张不同的购物小票。执法人员从举报信的内容判断这两次举报属于同一举报人、同一被举报人、同一违法事实，为重复举报，从而在第二次举报答复中称“您所举报的事项我局已作出处理决定，不再重复处理”，本案执法人员忽视了证据材料的差异，举报人两次举报提供的购物小票分别反映的是两次违法行为，即不属于同一违法事实，因此不应认定为重复举报。

对此，各级监管部门要全面梳理新规、《行政处罚法》及各专项法律法规中的法定告知义务，明确各环节的告知内容、时限、方式、送达要求，精准把握告知边界。同时，对于重复举报的认定标准与处置流程也应形成规范化的处理流程。对再次举报的案件，须逐一核对事实与证据，只有事实完全一致、未补充新的有效证据的，方可认定为重复举报；对补充了新事实、新证据的，不得直接认定为重复举报，应当依法核查，可合并处理并重新计算期限。

结语

新《办法》施行，是我国市场监管投诉举报处理制度的一次全面升级与成熟定型，新规深刻回应了新时代消费维权形势的变化与基层执法的现实诉求，既为消费者维权构建了更便捷、更高效、更完善的制度保障，也为基层执法减负增效提供了坚实的制度支撑，更为规范市场秩序、优化营商环境、提振消费信心提供了重要的法治保障。但制度的生命力在于执行。新规施行后可能出现的认定标准不一、管辖协调不畅、程序衔接混乱等“暗礁”亦有待于执法实践推动执法统一、通过复议诉讼澄清模糊地带，才能让新《办法》真正落地生根，实现消费者权益保护与营商环境优化的双赢。

作者：骆世豪指导律师：陈潇笛

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