01

建设单位虽非农民工的直接用工主体，但基于其在工程项目中的主导地位和资金控制能力，法律法规赋予其一系列旨在保障工资支付源头的强制性义务。

首先，资金保障是项目合法启动和运行的基石。《条例》第二十三条明确规定，建设单位应当有满足施工所需要的资金安排，否则工程不得开工建设，相关主管部门不予颁发施工许可证。该规定将资金落实从商业考量提升为法定前置条件，其立法意图在于从源头上杜绝因资金链断裂导致的欠薪风险。对于政府投资项目，此要求更为严格，根据《条例》第二十三条第二款，其所需资金必须按照国家有关规定落实到位，并严禁由施工单位垫资建设，此系不可逾越的法律红线。

其次，提供工程款支付担保是建设单位转移和分散支付风险、增强履约信用的核心举措。不同于施工合同示范文本中将施工单位提供履约担保作为建设单位提供支付担保的对等义务，《条例》第二十四条第一款规定了建设单位向施工总承包单位提供支付担保的法定义务。此项义务旨在通过引入第三方担保，确保在建设单位发生支付困难时，施工总承包单位仍能通过担保机制获得工程款，从而间接保障农民工工资的资金来源。未能依法提供有效担保，不仅构成行政违法，更会直接加剧项目整体的欠薪风险。

再次，落实人工费用分账管理与按期足额拨付，是实现工资“专款专用”的关键路径。根据《条例》第二十四条第二款及《人力资源社会保障部等十部门关于印发〈工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法〉的通知》第五条的规定，建设单位必须在施工合同中明确约定人工费用的数额或比例、拨付周期（不得超过1个月）及拨付日期。合同约定后，建设单位必须严格按照《条例》第二十九条第一款的要求，将人工费用单独、足额、按时拨付至施工总承包单位开设的农民工工资专用账户。且根据《条例》第三十五条，即使发生工程数量、质量、造价等争议，建设单位亦不得以此为由停止或拖延拨付人工费用。

最后，合法发包是建设单位避免承担直接清偿责任的底线要求。根据《条例》第三十六条第一款的规定，若建设单位将工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资，则由建设单位承担直接的清偿责任。若建设项目本身违反国土空间规划、工程建设等法律法规，《条例》第三十七条进一步规定由建设单位承担清偿责任。这些规定意味着，一旦建设单位在发包环节违规，将可能突破合同相对性，直接对农民工工资承担支付责任。

02

《条例》为建设单位设定了两类不同性质的工资支付责任，分别是违法发包情形下的直接清偿责任，以及欠付工程款情形下的先行垫付责任。

违法发包是引发建设单位承担直接清偿责任的最严重风险之一。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》，建设单位违法发包主要包括：将工程发包给不具备相应资质的单位或个人；应当招标而未招标；将单位工程肢解后发包等。一旦因违法发包导致欠薪，根据《条例》第三十六条第一款的规定，建设单位必须直接向农民工承担工资清偿责任。同时，该违法行为本身亦违反《中华人民共和国建筑法（2019修正）》第六十五条，将招致建设主管部门的罚款等行政处罚。若项目本身因未取得规划许可、施工许可而违法建设，根据《条例》第三十七条，建设单位亦需对因此产生的欠薪承担清偿责任。

如湖南省怀化市中级人民法院审理的怀化市百姓投资管理有限公司、杨春贤劳务合同纠纷一案（（2021）湘12民终60号）、北京市第三中级人民法院审理的某学院等与王某劳务合同纠纷（（2024）京03民终15286号）、吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院延边延通道路工程有限公司、王某等劳务合同纠纷（(2023)吉24民终66号）中，尽管建设单位与实际提供劳务的农民工之间并不存在劳动合同关系，但因建设单位存在将建设工程发包人个人的情形，导致农民工拖欠行为的发生，最终经法院认定由建设单位承担清偿责任或由建设单位与施工单位等共同承担连带清偿责任。

03

根据《条例》第二十九条第二款的规定，建设单位因未按约定拨付工程款而导致欠薪的，需在未结清的工程款范围内先行垫付农民工工资。

（一）欠付工程款的认定

经笔者检索，法院在适用该条规定时并不重点分析“建设单位是否依约支付工程款”，而是建设单位是否欠付工程款，且欠付并不以是否完成结算为准。如陕西省铜川市中级人民法院审理的张某、王某与郑某、铜川住宅建设有限责任公司等劳务合同纠纷（(2025)陕02民终240号）中，法院认为，“重庆天字陕西分公司在已被纳入破产程序、并移交了公司印章的情况下出具的工程款结清证明，且未得到重庆天字实业集团有限公司管理人的追认，违反了《中华人民共和国破产法》的相关规定，不具有法律效力，不能证明喜正公司已结清了案涉工程的工程款。因喜正公司与案涉项目实际承包人郑某之间工程款尚未结清，根据…的规定，喜正公司应在欠付郑某工程款范围内承担清偿责任。”再如，河南省漯河市中级人民法院漯河某某置业有限公司与李某华、宋某芳等劳务合同纠纷（(2024)豫11民终522号），法院认为，在案涉工程的履行中，建设方某甲公司与总承包人某乙公司虽然尚未进行结算，双方在诉讼中认可总工程款为3,990,532.53元，某甲公司主张其已向某乙公司支付3,049,500元。对于工程款的支付节点…某乙公司已于2023年11月12日将案涉工程结算资料提交至某甲公司，但某甲公司至今（已长达半年）尚未与某乙公司进行最终决算，明显超出了正常经营中的合理期限。在双方没有约定明确的结算期限的情况下，一审法院根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十七条的规定，认定2023年11月13日为某甲公司应支付工程款（97%）的时间节点，符合本案的实际情况，法律适用正确，据此认定某甲公司在欠付工程款821,316.55元范围内向李某华等25人承担农民工工资的垫付责任于法有据，也能尽快、有效地保护涉案农民工的合法权益，二审对此予以认定。

同时，经笔者检索，部分法院认为无法确定欠付金额的情况下，不能直接要求建设单位承担先行垫付责任，如湖北省荆门市中级人民法院审理的湖北某某公司与湖北某某公司、赵某等追索劳动报酬纠纷（(2024)鄂08民终523号），二审法院认为，本案中，某某建筑公司未举证证明四顶某乙公司未按照合同约定支付工程款，且四顶某乙公司与某某建筑公司之间的工程款纠纷尚在进行仲裁，现有证据无法确定四顶某乙公司是否欠付某某建筑公司工程款或者欠付工程款的数额。故某某建筑公司上诉要求四顶某乙公司承担先行垫付责任没有事实依据。

（二）未及时拨付人工费用

因人工费用属于工程款的一部分，上述规定中的欠付工程款当然也包括未及时向农民工工资专用账户足额拨付人工费用。该环节是过程管控的核心，也是建设单位最易出现操作失误的环节，同时也是监管部门日常检查的重点。

人工费用调整建设单位与施工总承包单位之间的建设工程发承包合同关系，系工程款项下单列的专项科目；农民工工资调整用工主体与农民工之间的劳动关系或劳务关系，系劳动者基于劳动给付享有的劳动报酬，相关证据需包括个人考勤记录、劳动合同等。农民工工资和项目人员工资也不完全对应，因为并非所有项目人员均是《条例》所指的农民工。

因此，严格意义上讲，人工费用并不等于农民工工资，农民工工资只是工程款中“人工费”的一部分。但是《条例》仅设置了建设单位按月将人工费用拨付至施工总承包单位开立的农民工工资专用账户再由施工总承包单位通过农民工工资专用账户以银行代发方式直接拨付至农民工个人银行卡账户的路径，旨在确保农民工工资能够得到足额支付，并未明确人工费用的含义、如何从工程款中拆分人工费用等实操问题¹。

目前结合各地实践，为落实《条例》按月拨付人工费用足额支付农民工工资的要求，各地结合实际规定了人工费用占工程款的比例，如雄安新区规定的工人工资款占施工合同总价款的比例范围一般为10-25%，其中房屋建筑工程比例不得低于25%，如陕西省规定人工费用占工程款的约定比例为10%-20%，其中房屋建筑工程约定比例不得低于20%。若实际发生的农民工工资总额超过按基础比例拨付的金额，建设单位需根据施工单位提交的工资发放明细、人工费用核算表，及时补足差额，不得仅以合同约定比例为由拒绝补足。部分省市规定了农民工工资专用账户余额不足的由施工单位进行补足，如温州市住建局《关于进一步完善房屋建筑和市政工程领域保障农民工工资支付工作的通知》中第四项规定，“如建设单位拨付的人工费用不足以支付当月实际农民工工资的，由施工总承包单位负责向专户中补足，确保农民工工资按时足额支付”。

（三）垫付后的法定追偿权行使路径

建设单位承担先行垫付责任后，依法享有向实际用工主体、责任主体的追偿权，为保障追偿权实现，需严格遵循法定路径，做好全流程证据固定与权利主张工作，包括但不限于承担垫付责任前，拖欠工资的农民工名单、身份证复印件、工资金额明细、农民工本人签字确认的欠薪凭证，确保垫付金额与欠薪事实完全对应。垫付资金时，必须通过银行转账直接支付至农民工个人银行卡，留存完整的银行支付凭证，严禁现金支付，严禁将垫付资金支付至施工单位或第三方账户。同时，需与施工单位签订垫付协议，明确垫付金额、资金用途、追偿方式、违约责任，为后续追偿奠定基础，也可协商直接在工程款中抵扣。

需要注意的是，在执行程序中，在需要建设单位垫付、拨付农民工工资的情况发生时，建设单位应向执行法院说明情况，执行法院审查属实的，应当同意²，这也是优先保障农民工工资的体现之一。

04

综上所述，在当前强化劳动者权益保护、推行源头治理的法治环境下，建设单位在农民工工资支付保障中承担着不可推卸且法律责任重大的源头主体责任。为系统性防范前述法律风险，建设单位必须将农民工工资支付保障要求从外部合规压力转化为内部管理动力，建立贯穿项目全生命周期的合规管理体系，事前筑牢制度与资金防线，规范合同缔约与发包管理，开工前完成资金、担保、专户等核心事项合规核查；事中严格落实人工费用专户按月足额拨付要求，常态化核查工资发放资料，定期开展合规自查；事后建立欠薪应急处置机制，规范垫付操作与证据留存，及时行使法定追偿权。同时做好专项档案管理，强化人员合规培训与合作方信用管理。

唯有深刻理解并严格落实资金保障、支付担保、分账拨付、合法发包等法定义务，主动构建并实施内部合规管理体系，方能有效规避从行政处罚到刑事追究的多重法律风险，保障项目顺利推进，维护企业声誉与长远发展利益。