国有企业作为一个特殊的法律主体，其对外担保，既要受到《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国公司法》等一般法律法规的约束，同时也要受到《中华人民共和国企业国有资产法》《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》等国资相关法律法规、规范性文件的规制。此外，为了防止国有资产流失，各地国资监管部门可能还会对国有企业对外担保进行一定的限制，某些条文表述也直接指向对外担保的效力。由此，造成了国有企业实务中的迷惑与司法实践中的纷争。笔者认为，应该从三个要点出发清晰地把握国有企业对外担保的效力。
一、国有企业对外担保所签订的合同原则上不属于经过审批生效的合同
对于这个问题，理论界与实务界已达成充分共识：若国有企业未履行内部的相关审批、备案手续，并不影响对外担保的效力。对此共识，已有诸多的典型案例予以了充分阐释。
以最高人民法院(2017)最高法民申370号案为例。在该案中，最高人民法院认为：《企业国有资产法》第三十条规定：“国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保……等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的利益。”第三十二条规定：“国有独资企业、国有独资公司有本法第三十条所列事项的，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规以及企业章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。”《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权董事会行使股东会的部分职权，但公司的分离、合并、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定。”上述法律并未规定国有独资公司对外担保必须经过国有资产管理机构的审批程序，同时也未有法律明确规定国有独资公司签订对外担保合同必须经过批准方能生效，因此本案安投集团公司与中原银行开州路支行形成的担保合同不属于必须经过审批方可生效的合同。安投集团公司称因合同未经批准未生效的意见缺乏法律依据，不能成立。
二、国有企业对外担保的核心是意思表示真实
《中华人民共和国民法典》第一百四十六条规定：“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。”第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”第一百五十四条规定：“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”
结合目前的司法实践，对于国有企业对外担保合同效力的认定，除个别情形下需要考虑相关担保是否存在恶意串通损害他人合法权益等因素外，司法实践中，大部分国有企业对外担保合同效力的认定，核心的判断标准是确定相关国有企业对外担保是否是其真实意思表示。如国有企业对外担保系其真实的意思表示，则其对外担保一般应为合法有效。
至于国有企业对外担保是否意思表示真实需要进一步结合《中华人民共和国公司法》的相关规定来确定。
根据《中华人民共和国公司法》第十六条规定，“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东，不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。”
因此，司法实践中多认为，如果国有企业对外担保未履行相应的内部决策程序，则说明其签订的对外担保合同非该国有企业的真实意思表示，如果此时债权人非善意，则根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第七条“公司的法定代表人违反公司法关于公司对外担保决议程序的规定，超越权限代表公司与相对人订立担保合同，人民法院应当依照民法典第六十一条和第五百零四条等规定处理：（一）相对人善意的，担保合同对公司发生效力；相对人请求公司承担担保责任的，人民法院应予支持。（二）相对人非善意的，担保合同对公司不发生效力；相对人请求公司承担赔偿责任的，参照适用本解释第十七条的有关规定。法定代表人超越权限提供担保造成公司损失，公司请求法定代表人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。第一款所称善意，是指相对人在订立担保合同时不知道且不应当知道法定代表人超越权限。相对人有证据证明已对公司决议进行了合理审查，人民法院应当认定其构成善意，但是公司有证据证明相对人知道或者应当知道决议系伪造、变造的除外。”的规定，该国有企业对外担保无效。
三、国有企业对外担保时债权人的善意
关于善意的认定，此前司法实践中并无一个相对统一的判断标准，多由个案法官进行自由裁量，直至《全国法院民商事审判工作会议纪要》的颁布，该纪要第18条对善意进行了相对明确的规定。
根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第18条的规定，“前条所称的善意，是指债权人不知道或者不应当知道法定代表人超越权限订立担保合同。《公司法》第16条对关联担保和非关联担保的决议机关作出了区别规定，相应地，在善意的判断标准上也应当有所区别。一种情形是，为公司股东或者实际控制人提供关联担保，《公司法》第16条明确规定必须由股东（大）会决议，未经股东（大）会决议，构成越权代表。在此情况下，债权人主张担保合同有效，应当提供证据证明其在订立合同时对股东（大）会决议进行了审查，决议的表决程序符合《公司法》第16条的规定，即在排除被担保股东表决权的情况下，该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过，签字人员也符合公司章程的规定。另一种情形是，公司为公司股东或者实际控制人以外的人提供非关联担保，根据《公司法》第16条的规定，此时由公司章程规定是由董事会决议还是股东（大）会决议。无论章程是否对决议机关作出规定，也无论章程规定决议机关为董事会还是股东（大）会，根据《民法总则》第61条第3款关于“法人章程或者法人权力机构对法定代表人代表权的限制，不得对抗善意相对人”的规定，只要债权人能够证明其在订立担保合同时对董事会决议或者股东（大）会决议进行了审查，同意决议的人数及签字人员符合公司章程的规定，就应当认定其构成善意，但公司能够证明债权人明知公司章程对决议机关有明确规定的除外。”
由上可以看出，债权人在与担保人签订担保合同时必须审查担保人的公司决议。且除担保人系为公司股东或者实际控制人提供关联担保需要审查其股东会决议外，对于其他对外担保，一般仅需审查其董事会决议即可。但是，需要特别注意到是，此情形下，如果公司能够证明债权人明知公司章程明确规定了所有担保均须由股东会决议，则债权人仍需审查股东会决议。由于实践中，往往债权人会审查担保人的公司章程，由此导致事实上加大了债权人的注意义务。
另外，需要说明的是，债权人对公司机关决议内容的审查一般限于形式审查，只要求尽到必要的注意义务即可，标准不宜太过严苛。公司以机关决议系法定代表人伪造或者变造、决议程序违法、签章（名）不实、担保金额超过法定限额等事由抗辩债权人非善意的，人民法院一般不予支持。但是，公司有充分证据证明债权人明知决议系伪造或者变造的除外。